“治理与善治”的中国路径探索——评《治理与善治》

“治理与善治”的中国路径探索——评《治理与善治》

刘志杰

（中国海洋大学法政学院，山东青岛266100）

《治理与善治》是社会科学文献出版社于2000年出版的当代西方学术前沿论丛之一，该书由知名学者俞可平主编。正如毛寿龙教授所言，20世纪70年代末以来世界各国政府陆续开始了治理变革的探索。变革的内容繁多，主要包括政府职能的市场化、政府权力多中心化以及政府决策的民主化。九十年代初期我国学者引进西方国家的治理理念，视治理理论为当代社会管理的一个重要的理念和价值追求，作为公共管理理论的的研究者，俞可平先生以敏锐的视角和渊博的学识洞察各国治理理论的变迁发展以及实践经验，《治理与善治》一书便是先生在治理与善治理论方面的探索结晶。

该书主要分为三部分，第一部分以引论的形式详细介绍了治理与善治的提出背景以及近年来的发展变迁；第二部分占据了整本书的绝大部分，作者将近年来国际学者的前沿理论研究进行了筛选和汇编，对治理与善治理论的国际视野进行了整合；第三部分着重强调中国公民社会的建设和发展必要性，作者对治理在中国的应用和发展进行了有意义的阐释和路径分析。

“治理”界定：基于比较“统治”的视角

“治理”一词的产生地点并不是大多数人所想象的政府或是院校，1989年在分析非洲面临的困境时世界银行首先使用了“治理危机”一词，从那时起“治理”这个“时髦”词汇便在世界尤其是西方国家之间频繁使用。那么“治理”的本质是什么？“治理”与“统治”如何区分？这些都是摆在学者面前的实际问题。作为一种新的政治分析框架，治理与善治理论何以取得合法性一直是众多研究者的目的所在。俞可平先生首先从语言示意视角解释治理一词的涵义，“government”与“governance”两词初步界定了治理的本质。作者在书中提到治理理论的创始人之一罗西瑙创造性提出作为共同目标管理机制的治理，当然众多西方学者也基于自身的研究对治理一词发表了观点。笔者在阅读过程中非常敬佩作者的分析视角，这就是对比视角。为了更好的界定“治理”这个熟悉而又模糊的名词，作者把“统治”这个常与权威和政府关联起来的词汇抓取过来与“治理”进行对比分析。作者毫不隐晦两词字面上的相似之处，但是两个词汇存在本质上的区别：首先它们的权威来源不同，众所周知统治的权威一定来自政府，而治理的权威则有着更多的来源主体，公共机构和私人机构亦或是公私合作都可以构成权威，概括而言治理的概念范围远远超出了统治。再次，两者在权力运行方向方面存在差异，政府统治一般采取自上而下的单向“暴力”的政策执行，被管理者几乎没有参与社会管理的可能性。与此不同的是，治理强调一种上下良好互动的关系，社会成员基于最大利益的共同目标进行协商合作，共同对公共事务进行管理。由此，我们可以总结这样一种观点，治理在实质上就是一种合作关系，这种关系以市场为原则，以公共利益或共同利益为核心。接下来作者从治理的概念界定中引申出善治的概念，从英文“goodgovernance”的表面释义中我们也可以洞悉其最基础的内容，善治意味着良好的治理，俞可平先生在综合中西方研究文献中概括出善治的本质特征，善治是使得公共利益最大化的社会管理过程。笔者认为善治意味着一种新颖的、创造性的合作关系，这种合作关系联结着整个社会中最为庞大重要的主体，一是政治国家，二是公民社会。第一部分收尾之际作者以敏锐视角创造性概括了善治的基本要素，书中总结出六个要素，但是笔者在俞可平先生的学术笔谈中查阅到七个基本要素，其中稳定性在书中并未提及，其他六个要素：合法性、透明性、责任性、法治、回应、有效都详细构成了善治的有机体。

新的治理：一种有序的管理范式

俞可平先生在本书的第二部分整理筛选出十四篇当代治理前沿论文，其中英法两国学者研究占据八成。纵观这些文献，当前学者主要围绕治理的定义、意义以及应用的可能性进行尝试性的解答，治理从建构主义流派来看属于一种建构性词汇，它绝非是客观存在的东西，更多的是诞生于管理社会的统治者和关注社会的学者脑海中。在十四篇文献中，笔者因为时间精力的限制以及个人偏好，无法就每一篇文章精华进行尝试性的评析，特提取知名治理理论研究学者罗伯特·罗茨的《新的治理》进行学习。自行政学创始人伍德罗·威尔逊提出政治与行政分离以来，政府以及学者愈加重视公共部门的改革，“新公共行政”、“新公共管理”、“企业家政府”等时髦词语不断涌现，这些流派各执一家之言对于公共部门改革提出建设性的方案，在波涛汹涌的全球化时代尤其是近十年来公民社会的兴起，公众似乎化身为“医生”对政府管理的方式不断的诊断和治疗，治理作为新型的管理范式逐渐进入视野。罗伯特·罗茨在文章中总结了治理的六种不同的用法，六种不同的用法分别以不同的视角对治理进行延展和扩充，从一般到特别，从中央到地方，层层渐进，治理的轮廓也拨开云雾展现在众人的眼前。罗茨首先讲述了一般意义上的治理即作为最小国家的治理，他借用斯托克“治理就是开支削减可接受的一面”进一步阐释了这一用法。在笔者看来主张更小国家的意识形态近年来近乎狂热，尽管治理包括这一偏好，但是治理的本质并没有被这一种政治修辞反映出来。第二种用法即作为公司治理的治理，作者用比较冗杂的文字试图表达这一类型，笔者认为最简单的描述这一用法即是将私人部门的管理方式引进公共部门管理。接下来的新公共管理的治理进一步强调企业家精神，突出私人部门和公共部门的共性，在他们看来掌舵才是分析公共管理的核心，而且掌舵是治理的代名词。著名的企业家精神倡导者奥斯本和盖布勒曾经在《改革政府：企业家精神如何改革公营部门》一书中总结改革政府的十条原则，“掌舵而非划桨”赫然列在第一位，企业家精神代替官僚也成为他们美好的图景。第四种用法强调作为“善治”的治理，政府改革乃是当今世界的趋势，各国政府都掀起一股方式不同愿景一致的改革热潮，“善治”一词起初并不是如大多数人想到的是由学者或者政府提出，而是来源于世界银行。针对“善治”的具体含义，学界和政界都有着自己的看法，笔者比较认同莱福特维奇的分类阐述，他将善治区分为三部分：系统意义的、政治意义的、行政管理意义的。在这一种用法中，“善治”提倡的效率、开放、负责、监督等目标又不可避免的与新公共管理结合在了一起。第五种用法是作为社会—控制论系统的治理，社会—控制在语言上难免令人捉摸不透，显得故弄玄虚，但是就其表现的内容来看又是极其容易理解的，简单来说政策结果并不是中央政府行为的产物，政策执行过程中中央政府要与地方政府、自愿部门、私人部门等进行互动，库依曼把政府管理过程与治理区分开来，他认为治理是社会—政治—行政干预和互动的结果。在这种理论中，治理的外延远远超出了传统的政府管理，单一的主权权威不再存在，公共部门和私人部门的界限愈加模糊，治理成了互动式的社会—政治管理方式的结果。最后的用法是作为自组织网络的治理，自组织概念最初来自自然科学和工程技术学，是相对于被组织而言的。自组织可以被看作是一个机构、团体，也可以被认为是一种很有潜力的理论范式。网络是一种广泛存在的社会协调方式，而且管理组织之间的联系对于私人部门的管理同样重要。如果说市场的核心协调机制是价格竞争，行政命令是等级制的核心机制，那么网络的核心机制便是信任和合作了。治理的这种用法也表明了网络是自组织的，简单来说自组织意味着一种自主而且自我管理的网络。在文章的末尾作者也证实了这样一个问题：尽管组织之间的网络已经普遍存在，但是这种趋势并没有得到广泛认识，然而这种趋势不仅对于文中提到的英国政府的运行具有重大影响，亦对民主责任制具有重要意义。总括来看新的治理具有对于当前政府改革具有重要意义，可以说开治理改革史的先河，不过信息时代网络的自主性一定程度上抵制了中央政府的控制，无政府管理在一定程度上因为各种原因未免会带来社会生产效率的低下和民众的焦虑。

公民社会：“善治”图景的必由之路

《治理与善治》的第三部分主要阐释公民社会与治理的变迁，作者在开头部分揭示了善治的实质，善治实际上是国家的权力向社会的回归，善治的过程就是一个还政于民的过程。这个过程不是一蹴而就的，它需要国家和政府的上层正确决策以及更多的依赖民众综合素质的提高和参政意识的增强。

公民社会一词常在公共管理领域被学者提到，究竟什么是公民社会，它的构成要件有哪些？俞可平先生在结合国内外学者观点的基础上做出了阐释，文献中经常出现的不只是公民社会一词，民间社会和市民社会也伴随着公民社会给读者一种合三为一的感觉。三个词语的英文都是“civilsociety”，但是中文所表达的事实却指向了不同的地方。公民社会强调的是政治学和社会学意义，其政治学上的意义可以用“政治参与”来概述，具体来讲它极力主张对于公民权利的保护以及发展公民组织和参与公共事务的迫切性；社会学意义则强调公民社会的“中间性”，它将整个社

会系统划分为国家、市场、社会三个不同但是互补的领域。市民社会区别于公民社会，最早出现在马克思主义的著作中，其存在

一定的贬义色彩，学界在一般情况下会将市民社会视为资产阶级社会；民间社会一词在台湾学者中较为盛行，具体来说流行在历史学者研究较多的中国近代民间组织。作者特别突出了公民社会的主体，即民间组织或是社会组织，离开主体就不能再谈公民社会，民间组织具有区分其他组织的三大特点：非官方性、相对独立性、自愿性。关于三个特点的具体描述笔者在此就不一一赘述，希望读者可以自己阅读此书体会其所表达的深意。笔者认为一个相对独立的公民社会是中国实行市场经济的必然结果，但是当前中国的市场经济在制度设计和具体执行方面都还尚待发展，处于不成熟的境地。随着社会经济生活的深刻变化，中国的政治生活也在进行深刻而激烈的变迁，公民社会对治理变化所起的作用既有积极的一面也存在消极的因素，这些都无可厚非，我们需要明确的是公民社会对善治所起的积极作用占据主导地位，目前虽然其积极的影响初露端倪没有充分显露，值得期待的是随着学界的深入研究和公民社会的日益发展成熟，善治的愿景也就只是个时间问题了。

“善治”初探：中国走向“善治”的路径选择

俞可平先生在《治理与善治》一书中流露着对公民社会和治理范式的推崇和期待，但是他在一些学术会议中也曾提出治理和善治理论绝不是万能的，不能以它来否定或者贬低其他有价值的政治分析理论。前文已经提到治理理论还很不成熟，甚至在基本概念上学界都没有达成共识，甚至对治理和善治的解读很多人还存在误解和分歧。

中国自改革开放以来在经济上取得了傲人的成绩尤其是近年来在政治、经济和文化方面都处于世界领先地位。善治从来不是西方国家的专有名词，它应该成为中国未来政府治理的转型目标，当前中国存在较为严重的官本位问题和权力私有化问题，官员和人民的主体地位倒置，阶层固化现象司空见惯等都是中国的国情。目前来看要想实现从传统的政府管理模式向治理模式转变只能通过长期的博弈来实现，博弈主要集中在两方面：一是公民社会和政府之间进行博弈，二是政府内部和社会内部各自积极力量与消极力量进行博弈。北京大学教授李景鹏认为第二种博弈是第一种博弈的基础，笔者对此十分赞同。

综合整本书内容，笔者比较全面的把握治理的变迁和善治的良好愿景，但是理想和现实终归要通过坚实的桥梁连接，最后就关于中国如何趁治理理论东风实现自身管理模式的转变进行两点尝试性的解答。笔者认为政府和公民的观念必须进行转变，理念支配行动，政府官员要有权力公共性观念，莫将权力视为个人的私有物品；公民要树立起主人公意识，权利主体应该是公民的专属物品，因此政治权力应该是以公民为本位。最后也是最为重要的路径，由于诸多现实问题的阻碍，前面提到的博弈很难达成平衡，这时需要政府和公民主体之外的第三种力量进行介入和平衡，这种力量就是党的组织。中国共产党具有最高的权威和执行能力，党的角色和职能必须进行转变，从目前大量的行政事务中脱离出来转向对政府管理的监督和调节以及对公民社会的启蒙和培育。或许解决了这些问题，中国离善治的距离将不再遥远，对于治理理论的研究还只是冰山一角，希望学界不断笔辍耕读，在前人的基础上不断完善理论更好的应用到中国的改革浪潮中。