国外流动人口公共卫生管理的模式、经验与启示

国外流动人口公共卫生管理的模式、经验与启示

张社军

张社军

（河北省磁县卫生局056500）

【摘要】目的：探讨国外对流动人口实施的公共卫生管理模式，为完善与改进我国的流动人口公共卫生管理提供经验与启示。方法：采用了综述和对比分析法。主要从人口流动概况、政策变化和政策主体与资源三个方面对国外流动人口公共卫生政策进行分析总结。结果：政府要按需配置资源，建立完备的城市流动人口管理和服务计划并健全医疗保障及公共卫生服务体系，提高社会力量对公共卫生事业的参与度，建立流动人口信息系统。结论：明确政府的责任和主导，完善流动人口的公共管理服务制度，健全流动人口的信息管理系统，调动社会保障资源和社区的参与。

【关键词】公共卫生；管理模式；流动人口；经验与启示

【中图分类号】R2【文献标号】A【文章编号】2095-7165（2015）01-0161-02

各个国家都有流动人口，在不同的历史阶段中，大范围的劳动力跨地区或国家进行流动，会造成政府服务和管理等多方面的问题[1]。不同国家在政治经济体制、社会背景、医疗卫生体系以及卫生医疗体系、保障制度等方面存在很大的差异[2]，但在对流动人口实施的公共卫生服务的管理措施上存在一定的共性，我们可以借鉴其中一些有益的经验和教训，用于我国公共卫生管理。

1国外流动人口的公共卫生政策和管理特征

1.1美国

1.1.1人口流动概况美国人口的流动率一直都很高，从1990年至今的年均流动率可达16%。在1965年之前，国内的人口流动主要是从乡村到城镇。此后人口流动主要是城市间的流动。

1.1.2流动人口政策的变化美国针对人口的迁移流动出台了一系列的公共卫生管理方面的政策法规。其流动人口政策的变化经历了4个阶段[3]。①开始阶段（1800～1870）：美国对于公共卫生的管理思想始于外国大量的旅游者和移民，对于人群传染病的管理起初也属于地方事务，由社区进行管理。②发展阶段（1871～1910）：大量欧洲移民在美国内战结束后涌入美国，这给输入性传染病的传播创造了可能性。因此，美国通过了《国家隔离检疫法案》来控制传染病的传播，同时成立各个州与地方卫生局。③注重预防阶段（1911～1935）：第一次世界大战后经济大萧条，此阶段主要为加强疾病预防的工作。④成熟阶段（1936至今）：美国国会通过《社会安全法案》，将不同人群的公共卫生管理不从局限的疾病预防，逐渐转变为母婴卫生服务、社会医疗保险、职业安全、传染病治疗和卫生等不同层面。1944年制定《公共卫生服务法案》，对移民可接受公共卫生与传染病检疫服务，与之相关的治疗费用筹措方法、支付方式和途径都做了详细的规定。自2001年来，美国的国会和政府基金给予了医院与医学中心更多更完善的财政资助。

1.1.3政策主体与资源传染病防控管理体系在美国是分为三个层次进行层次管理的，第一层为中央机构，主要是卫生与人类服务部及疾病预防控制中心；第二层次是州政府机构，也就是州公共卫生局，主要进行管理统筹；第三层为地方卫生机构，即市、县、镇的公共卫生局。

资源主要来自两个方面[4]：①社会保障资源：凭借身份证和社会保障号进行流动人口的管理与信息追踪。社会保障号信息系统在美国目前已经实现全境联网，可通过社会保障号查询到个人，使个人享受到公共援助、医疗救助和管理等服务。国内移民在国内享受同等医疗保险；②信息资源：美国国家疾病预防控制中心建立国家疾病监督电子系统，监测和统计疾病的发病趋势与爆发的资料。以上两种信息资源在三级卫生管理部门之间实现数据共享。

1.2日本、韩国与台湾地区

1.2.1人口流动概况日、韩和台湾地区与我国同处东亚地区，在地理人文环境等方面与我国大陆相似。上世纪60～70年代，此三地的农村劳动力大量集中向城市迁移，其中在日本，农村的流动人口主要是到城市以“通勤兼业”和“异地转移”为主，而外出打工的流动人员则较少，在战后台湾和韩国经济发展迅速，农村的流动人口大量涌入城市。

1.2.3政策主体与资源日本传染病防控系统是由政府健康课、保健所、保健中心和社区志愿者所组成的保健体系[5]。韩国的公共卫生管理系统主要由保健福祉部负责，并通过中央、省、市县三级管理体制贯彻落实。中国台湾地区流动人口的公共卫生服务的主管机关是“行政院”卫生署。

日本的流动人口管理实行“户籍随人走”，人口可自由流动，并可享受当地的所有福利。无论人们在哪里居住，都会拥有合法的身份，这样可以增加人们的归属感，并且能够享有居住地的各种政策和服务。台湾地区实行户籍登记制度，“三级管理、户警分立”。户籍不区分户别，即为城镇户口、农村户等，所有的流动人口处于有序状态。

1.3其他国家地区德国农村的流动人口开始流动始于1930年，在流动人口的流动中，近距离的人口流动占很大一部分[6]。德国对流动人口的管理是卫生部对州卫生局、县市卫生所实施垂直化管理，是合作伙伴关系。德国具有健全完备的医疗保障系统，所以并不存在因迁移异地或无钱而导致的医疗无保障和看不起病的情况。墨西哥和美国在上世纪90年代建立起墨西哥移民流行病学检测的公共卫生信息系统，可方便交换墨美两国的流行传染病的资料；澳大利亚对流动人口的管理和卫生服务的利用程度和主流国家相比仍有不小差距，可能是因为其财政资源、社会需求和政治愿望等造成；欧盟非常关注移民的健康，在建立项目和制订政策时注重考虑移民的需要。

2国外经验总结

2.1政府按需配置资源世界各国对于流动人口的公共卫生管理主体都是中央或地方政府，采用三级式管理体系进行流动人口的公共卫生管理。同时各国家地区公民的“户籍”身份基本只承载信息登记功能，不承载其他社会功能，因此也不会产生差别待遇。

2.2完备的城市流动人口管理和服务计划国外政府均制定了较为完备的公共卫生服务法规与政策，并建立了完善的医疗保障制度，流动人口在城市中生活就业等相关的管理服务计划也已经较为完善。

2.3健全的医疗保障及公共卫生服务体系中央公共财政对公共卫生的管理经费进行支出，医疗保障制度同时覆盖一部分传染病的防治项目。比如，美国《公共卫生服务法》、德国《传染病防治法》中都对因接受隔离或流调而误工的人员明确规定了补偿费用或措施。

2.4社会力量对公共卫生事业的参与公共卫生管理事业仅仅依靠卫生行政部门单独完成是远远不够的。台湾地区是以社区卫生所或医院为依托，建立并训练组织小区防疫团，其可以提供推广、咨询传染病的防疫知识工作。

2.5流动人口信息系统流动人口的从业类别、健康状况、人口底数等信息为开展传染病的防控提供了重要资料。比如美国的社会保障号系统，根据公民的社会保障号即可查询到居民个人的居住地的变更情况。

3国外经验的启示

3.1明确政府责任和主导公共卫生管理是提供公共服务的社会公益，政府在对公共卫生的管理上具有显著优势，尤其是对流动人口传染病的管理，在监测、信息、大范围调动资源的能力可快速帮助政府实现管理工作。

3.2完善流动人口的公共管理服务制度流动人口属于社会的弱势人群，尽快完善城市教育培训制度和用工制度，提高流动人口的综合素质可大力促进其健康水平。而对特困人群，更应全部或部分免费的对其提供医疗和公共卫生服务，避免其因经济问题延误治疗，致使传染病扩散。

3.3健全流动人口的信息管理系统应以“人口居住登记制度”为核心，建立居住登记与户籍准入相结合的完善的人口管理制度。暂住证应该转化为为流动人口提供公共卫生服务的凭证，使其和社会生活权利联系在一起，并按照人口的居住年限为其提供公共服务，从而实现流动人口权利和义务的统一。

3.4调动社会保障资源和社区的参与以社区为基础开展公共卫生工作已逐步成为流动人口的公共卫生管理的主潮流，我国应加强社区卫生服务中心以及社区居委会、街道办事处的基层作用，从而更广泛地覆盖散居的流动人口。与此同时，对医疗保障制度等各类社会保障制度的完善，可以使疾病的预防得到更好的贯彻和实施。

参考文献：

[1]王竞波，何倩，傅鸿鹏.国外流动人口公共卫生管理的模式经验与启示[J].中国卫生政策研究，2009（2）：48-52.

[2]简伟研.国外流动人口卫生服务管理[J].药物经济学基本方法，2008：80.

[3]李延平.德国，英国卫生监督管理考察与思考[J].中国卫生监督杂志，2005，12（3）：205-207.

[4]李玲.国外医疗卫生体制以及对我国医疗卫生改革的启示[J].2004.

[5]韩珊珊.基于社会融入角度的城市流动人口管理研究[D].四川省社会科学院，2012.

[6]胡瑞敏，徐国丰.北仑区流动儿童免疫管理“现场建卡”模式做法与成效[J].中国农村卫生事业管理，2011，10：1065-1066.编辑/苏小梅