公共危机事件中政府信息公开研究综述

公共危机事件中政府信息公开研究综述

李娟

李娟（中国海洋大学，山东青岛266003）

摘要：对国内外学者关于公共危机事件中政府信息公开问题的研究成果进行分析和研究，并从其概念界定、信息公开的必要性及存在问题、媒体政策等方面进行综述。

关键词：公共危机；政府；信息公开

中图分类号：D62文献标志码：A文章编号：1000-8772（2009）16-0212-02

自2003年“非典”事件以来，政府信息公开已成为热门话题。从中国知志资源总库中搜索，1994~2002年，以“政府信息公开”为主题的精确搜索总数为37条；2003年以“政府信息公开”为主题的精确搜索达47条；2004~2009年，以“政府信息公开”为主题的精确搜索达717条。可见在2003年之前，政府信息公开问题虽然有所研究，但研究成果并不多；在2003年“非典”之际，政府信息公开问题已引起学术界极大关注；而自2003年之后政府信息公开制度研究已获得极大发展。到目前为止，国内外对此问题的研究主要可以从以下几个方面进行综述。

一、国内的研究

（一）对公共危机和政府信息公开概念的界定

对于“公共危机”明确界定其概念的不多。王晓成认为，公共危机是指由于内部或者外部高度不确定的变化因素，对社会共同利益和安全产生严重威胁的一种危险境况和紧张状态。张小明认为，“公共危机”是指影响范围广大，或对一个社会系统的基本价值观和行为准则架构产生严重威胁，需要以政府部门为主体的公共部门在时间压力和不确定性极高的情况下做出关键性决策的事件。从目前我国对“公共危机”的概念界定来看，主要分为“事件说”与“状态说”两种，这种争议也同样存在于“危机”概念的界定上。国内大多数学者在论及这一概念时，都借鉴了西方的经典定义，认为危机是一种事件，而胡百精则从整体出发，提出了“状态说”，薛澜、张强、钟开斌等也持“状态说”，认为危机通常是在决策者的核心价值观念受到严重威胁或者挑战，有关信息不充分，事态发展具有高度不确定性和需要迅捷决策等不利情境的会聚。

关于“政府信息公开”的含义，学术界的认志也不尽一致。吴红宇认为，政府信息公开是指行政机关通过公众便于接受的方式和途径将其利用公共资源、在行使公共权力过程中所获取的信息和情报公之于众，允许公民、法人和其他组织通过查询、抄录、下载、复印、阅读等形式了解、掌握和保存这些信息。刘恒指出，政府信息公开是指国家行政机关和法律法规以及规章授权和委托的组织在行使国家行政管理职权的过程中，通过法定形式和程序，主动将政府信息向社会公众或依申请向特定的个人或组织公开的制度。还有学者认为，可以从微观和宏观角度理解政府信息公开的含义。微观上的政府信息公开，是指行政机关依照法定程序向公众或特定的公民提供相关的信息的法律行为。宏观上的政府信息公开，是指行政管理机关中的一项法律制度，即行政机关向公众或特定的公民提供行政管理信息的范围、主体、程序、法律后果等要素组成的法律制度。

（二）政府信息公开的必要性研究

在这个问题上，大部分学者都从人民主权、知情权、言论自由权等角度论证政府信息公开的法理依据，还有部分学者从信息管理等其他角度进行了分析。

部分学者着重从行政信息封锁带来的危害性上，以及建设责任政府的需要角度上，分析信息公开在公共危机事件处理中的必要性；向良云、刘承良则认为，在危机混乱环境中，信息处理的瓶颈潜伏着危机，条块分割也难以形成整体合力，易形成部门与地区间的“信息隔离”，以此来说明在危机管理中为什么需要信息公开。王兆远则从控制腐败角度指出信息公开的必要性，认为腐败行为产生的一个关键因素是信息的不对称，无论是在权力体系内部还是政府与公众之间，信息的博弈格局都是失衡的。为了有效抑制寻租、设租等腐败现象，必须做到信息公开。

（三）政府信息公开存在的问题研究

许多学者指出我国信息公开工作做得不好的重要原因是观念问题以及法制保障不健全，许多学者还从信息收集、沟通、以及处理方面进行研究。有学者指出在信息的处理上存在着处理能力不足的问题。这种信息处理能力的不足，在很大程度上限制了国家对于危机的应变能力。还有学者指出，我国在信息收集机制方面存在问题：信息的收集渠道不畅通，以及缺乏一个有效的信息收集体系。

汤敏轩采取模型分析法，分析危机管理中信息沟通机制失灵的两点原因：其一，信息流经的每个系统的现实状况与它们的目标取向之间存在差距；其二，信息传递的各环节，包括正负反馈、探索性自组、控制性投射等都没能很好地实现各自的功能。刘壬利还指出，我国政府在处理与外部社会的信息交流以及公共行政沟通时，不但对本国的民众封锁消息，也拒绝向国际社会通报重大公共危机事件的相关信息，甚至有意无意地隐瞒危机的真相。

（四）危机事件中政府对媒体的政策研究

在公共危机事件中，政府与媒体的关系应该如何协调，政府应对媒体采取怎样的政策，目前越来越多的学者开始关注这一层面。熊玉文从公民的知情权方面着手，认为在危机事件中媒体不可缺席，政府应该通过媒体做到信息公开、政务透明，用权威信息代替虚假信息。还有学者从增加政府的凝聚力考虑，认为新闻媒体对危机事件的充分介入，能够在无形中对政府危机管理产生很大帮助，提出应该强化新闻传媒在公共危机传播中的舆论引导作用，注意善于运用专家和舆论领袖人物的权威意见来引导舆论。也有学者指出了当前我国部分媒体出于对商业利益的追逐，利用监督机制不健全的漏洞，热衷于炒作危机事件的问题。

（五）我国政府信息公开的内容方面的研究

我国学者对政府在危机事件中应该公开的信息内容都提出了自己的意见，在这方面，许多学者都指出要正确处理公开与保密的关系。一部分学者指出要确立“公开为原则，保密为例外”的指导思想，并学习美国等西方国家的经验，制定政务信息公开统一立法，并且确立对信息公开的司法审查。部分学者还提出要建立工作秘密管理制度，认为政府信息资源管理的全方位监控体系是实现政府信息资源最大效用价值的基本保证。

二、国外的研究

（一）对“危机”概念的界定

对于“危机”的定义，国外不同的学者从不同角度阐述了自己的观点，内容也都各有侧重。国外学者具有代表性的观点主要有：罗森塔尔和皮恩伯格则将危机定义是对一个社会系统的基本价值和行为准则构架产生严重威胁，并在时间压力和不确定性极高的情况下必须对其做出关键决策的事件。格林认为危机是指事态已发展到无法控制的程度。而危机管理的任务就是尽可能地控制事态，在危机事件中把损失控制在一定范围内，在事态失控后要争取重新控制住。塞伯斯定义危机为妨碍一个组织运行层面的职能和目标达到一致的可接受能力，它的生长力或继续生存的能力或者有一个不利的个人因素影响，如它的雇员、客户或组成部分所意想的任何活动或任何活动的失败。

（二）对公共危机事件中政府信息公开的必要性研究

米特罗夫和皮尔逊认为：收集、分析和传播信息是危机管理者的直接任务。危机发生的最初几个小时，管理者应同步采取“甄别事实，深度分析，控制损失，加强沟通”等一系列行动。全面危机管理理论要求应用系统的视角应对危机，认为其有效运作需要四大机制，其中一大运行机制就是资源供给，包括志别和提供所需的资源。

（三）政府信息公开技术的研究

国外部分学者对公共危机事件中政府信息公开制度的研究，非常注重从应用技术层次的角度进行研究。比如日本的白井均、城野敬子等从IT技术带来政府革新的角度来研究电子政府的创建，并希望以此来实现政府信息公开。美国的道格拉斯?霍姆斯指出政府应该实施电子业务计划，并提出要把“Web作为推进器”来完善对公民的信息公开。

（四）政府信息管理方面的研究

还有部分学者是从信息管理角度研究政府的信息公开问题。在这个角度研究的学者，很多是侧重于信息管理方式与信息获取途径方面的研究。比如约翰·希利布朗与保罗·杜奎德对信息科技的发展对人类社会的巨大冲击以及信息对在各层面所起的作用和影响进行了深入客观的分析，指出信息是植根于社会生活中的，并提出要健全信息的社会服务机制；

（五）政府信息公开法制政策的研究

国外学者对政府信息公开的研究也非常注重法制政策的保障研究，以此来保障公共危机事件中政府信息公开制度的建立与健全。如对于政府信息公开中的政府信息资源网络共享问题，美国许多学者对网络环境进行了分析，指出了网络环境下信息资源公开存在的问题，并对商务新规则、信息规则、信息法制政策等做了深入的研究与探讨。莱若斯也在其文章中指出，信息公开面临着严峻的挑战，但这些挑战大多数都是非技术性问题，如包括法律约束、政治权限、信息分类、经济问题等，并认为应该加强法制方面对信息公开的保障。

参考文献：

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