优化土地资源要素配置服务新旧动能转换问题研究

优化土地资源要素配置服务新旧动能转换问题研究

刘涛许金龙张浩

莱芜市国土资源局

一、我市优化土地资源供给的主要做法

（一）提高门槛，促进淘汰落后行业去产能。一是压缩过剩产能规划地空间。对涉及地块的用途进行严格审查，对属于国家限制或禁止类项目，特别是属于国家产业严禁而产能过剩的钢铁、水泥、电解铝等项目，低水平重复建设项目、“两高一资”等项目，一律不得调整修改土地利用规划。二是严格执行国家产业政策和用地政策，把有限的新增用地投向符合转调方向、最需要用地的行业，“十二五”期间，累计否定、限批用地项目15个，核减用地规模1300多亩。三是成立了土地审批委员会，对新增建设用地指标分配、年度储备计划、拟公开出让商住用地起始价等重要事项进一步规范管理。

（二）持续用力，促进存量土地去库存。一是加快批而未供土地供应。对前三年度批建设用地供地率达不到90%、70%、40%的，不再批准新的农用地转用和土地征收，并相应核减年度用地计划。我市2012-2016年平均供地率70.18%，位居全省首位。二是强化土地一级市场建设管理，2010-2016年，全市累计供应储备土地8000余亩。三是大力推进增减挂钩项目实施。2006年开展增减挂钩试点以来，累计申报实施5批项目，结余指标2073亩。

（三）简政放权，促进行政审批去杠杆。一是编制行政审批事项权力清单和责任清单，明确了职责边界、事中事后监管制度和公共服务事项。二是出台《简化审核流程提高供地效率的意见》，主动公开国土资源行政审批目录，将30项审批事项承诺时限平均压缩30%。三是制定《督查办法》，对全市12个国土所和政务服务进行明察暗访，仅2O16年开展80余次。

（四）深化改革，促进企业发展成本降低。一是出台《关于开展工业用地供应制度改革的意见》，对工业用地探索实行“先租后让”“长期租赁”“弹性年期出让”供应模式，打破工业用地一次性50年出让模式。二是推进土地整治和高标准基本农田建设，建成高标准基本农田40.3万亩，土地整治新增耕地质量平均提升1个等级，全面实现耕地总量动态平衡和占补平衡，为确保全市粮食安全打下了坚实基础。

（五）重点突破，补齐国土资源配置短板。一是先后出台《关于进一步推进节约集约用地的通知》《关于加强国有建设用地供后监管的意见》等制度，从征地报批、项目准入、批后监管等方面配套建立一系列制度规定，形成涵盖土地利用管理各环节的“1+n”制度体系。二是在年度用地指标有限的情况下，连续多年为教育“全面改薄”、民生养老床位落地、新型农村社区建设以及市区道路建设等专项下达年度用地计划，有效支撑了城市功能的完善和提升。三是先后实施了退二进三、退城进园等城市更新机制，加快“腾笼换鸟”。“十二五”期间，全市共盘活低效用地9000多亩。四是强化节约集约用地指标约束和投资强度标准约束，实行定额管理，对园区内亩均投资低于280万元、园区外低于220万元的工业项目不予供地。对投资5000万元以下的工业项目，原则上不单独供地。五是建立9部门共同遏制和公检法监国土5部门联合执法机制，组建国土公安联合执法办公室，实行“六及时”“日清月结”制度，形成国土资源执法监管共同责任机制。累计巡查2.5万次，立案查处违法行为3000多件，卫片检查违法比例始终稳定在安全区域。

二、目前存在的主要问题和薄弱环节

（一）耕地占补平衡存在“断链”风险。我市耕地后备资源不足，可供开发空间约3万亩，多为土壤贫瘠、地形复杂的零星分散地区，选址难度大，开发成本高，并且“占优补优”的政策要求更加剧了我市占补平衡难度。目前全市结余占补指标仅1.2万亩，其中优质耕地不足2000亩，经济开发区、农高区等已无法实现占补平衡。

（二）节约集约用地水平偏低。国家督察济南局反馈莱芜市空闲土地1.38万亩，相当于全市近2年的新增建设用地量。《省闲置低效用地盘活利用专项行动方案》明确，到2018年6月30日前，除司法查封外，要全部处置到位；每年盘活利用城镇空闲土地不低于总量的15%。省政府明确对完不成处置任务的，采取暂停新增建设用地审批供应、约谈问责等处置措施。对照要求，我市差距很大。

（三）违法用地屡禁不止冲击耕地红线。有的地方没有正确处理科学发展与依法依规用地的关系，对耕地保护监管责任落到不到位，甚至出现支持、默许、纵容违法违规用地行为，违法用地依然表现为易发多发态势。自2009年卫片执法检查全覆盖以来，截至2016年底，累计认定违法用地近3000余亩，侵占耕地800余亩，共受理涉土群众上访事项40余次。国土资源执法管理体制不完善，一定程度增大了执法难度。

三、对策建议

（一）优化国土空间管控。一是落实土地利总体规划管控机制。按照国土资源“十三五”规划纲要和经济社会发展需求，严格落实土地利用总体规划，严控总量，整合碎片用地，盘活存量土地，优化空间布局。落实上级政策部参与推进“多规合一”。二是完善土地计划供给机制。提高年度土地利用计划供划，允许重点急需建设项目预支部分年度计划。坚持“有限指标保重点，一般项目靠挖潜”，落实好“新增+挖潜”的指标配比使用制度，提高计划供给精准度，守住总量，严控新增，实现应保尽保。三是全面保护永久基本农田。设立统一规范的保护标志，建立永久基本农田数据库。逐步推行建设占用耕地耕作层剥离再利用，确保全市耕地占补平衡。

（二）强化要素有效供给。一是改善土地供应结构。科学编制年度供地计划，减少住宅用地供应，更多投向基础设施、社会民生等领域。严格执行限制类、禁止类项目用地《目录》，对高耗能、高污染及产能过剩项目。鼓励企业开发利用地下空间。二是加快存量建设用地开发利用。在调查摸清全市城镇空闲土地底数的基础上，通过协商收回、鼓励流转、协议置换、改造开发等多种方式，加快推进空闲地利用和低效利用建设用地二次开发。推广新上项目使用空闲土地双倍抵顶招商引资任务政策，实行空闲地盘活与土地收益分成、区域限批相挂钩。三是积极保障新产业、新业态发展用地。鼓励利用存量土地建设文化创意、科技服务、研发设计等新产业、新业态项目，5年内继续按原用途和土地权利类型使用土地。在工业园区投资建设物流、研发、信息服务、工业设计等生产性服务业的，参照执行工业用地价格。

（三）深化改革创新。一是大力实施“先租后让”、“长期租赁”、“弹性年期出让”三种方式并存的工业用地供应制度，允许依法按照出让合同约定分期支付出让金，降低工业企业一次性拿地成本。二是在不改变用途前提下，现有工业项目提高建筑容积率，不增收土地价款。三是建立竞争性用地机制，每年统筹一定数量的新增建设用地指标，优先用于农村新型社区建设。开展农村土地综合整治，改善农村生产生活条件，搭建扶贫新平台，助力“三农”发展。

（四）提升监管服务水平。一是进一步健全完善监管共同责任机制，调动各级依法依规管地用地的积极性。创新开展全天候卫片执法检查，充分运用卫星遥感等科技手段，实现动态巡查全时段、无缝隙和全覆盖，严厉查处违法违规行为。二是全面开展好我市不动产登记工作，搭建不动产统一登记信息平台，对土地、房屋、林地等实施统一登记。三是不断优化办事流程，减少审批环节，全面推行一次性告知、服务承诺、并联审批、限时办结等制度，实现服务提速增效。