民办高校管理体制的比较研究

民办高校管理体制的比较研究

杨敬华

民办高校管理体制的比较研究

杨敬华长江职业学院

【摘要】本文对民办高校管理理念、管理体制及管理机制的内涵及关系进行了解析，通过对目前我国民办高校现行管理体制的比较分析，探讨了我国民办高校比较合理的管理体制模式和管理机制。

【关键词】高等教育管理体制与机制研究

【中图分类号】G647【文献标识码】A【文章编号】1006－9682（2009）04－0032－03

随着我国高等教育大众化进程的不断推进和《民办教育促进法》的出台实施，我国的民办高等教育得到了快速发展。截止2005年，全国民办高校已达547所（含独立学院295所），在校学生达212.63万人，其中本科生100.5万人，专科生112.13万人。民办高校已成为我国高等教育体系的重要组成部分，研究和探讨民办高校管理体制与机制问题，对于促进民办高校健康持续发展及提高人才培养质量具有重要的现实意义。

一、管理理念、管理体制与管理机制的内涵及其关系

管理理念、管理体制、管理机制是三个不同的范畴，但彼此的关系又是十分紧密相连的。通俗地说，管理理念是指管理的理论基础、思想、观念和价值观念，核心的是管理的价值取向。按新制度经济学的观点，体制是所有权与使用权划分的法律表现形式，这种产权关系划分即所有权与使用权划分，在权属关系上体现为决策权与执行权的划分。所谓管理体制是指一个管理系统内各类、各层管理组织关于决策权责与执行权责的划分及它们彼此之间的从属关系，即决策权归哪个机构，执行权归哪个机构。管理机制是指涵盖于一个管理体制内的各个管理组织之间及各个组织内部管理的主客体之间权责关系及其相应的利益分配机制。在三者中，管理理念处于支配地位，管理理念决定管理体制，管理体制决定管理机制，即有什么样的管理理念，就有什么样的管理体制；有什么样的管理体制，就有什么样的管理机制；反之，管理机制也必须适应相应的管理体制，管理体制必须同相应的管理理念相适应。

1．民办高校的管理理念

民办高校这一概念同时兼备民办与大学双重性质。民办高校的管理理念必须既兼备市场理念与教育理念即需坚持市场管理理论基础、市场观念，尊重市场经济规律，注重功利主义、实用主义的价值取向，注重经营管理，注重管理成本，讲求管理效率与办学效益，又需坚持大学教育管理理论基础，教育理念，尊重教育规律，注重人本主义价值取向，坚持以育人为根本任务，注重教育教学质量，不仅关注学生适应眼前就业的需要，加强技术技能培养与训练，而且也关注学生具有人文知识，有较高的综合素质，以适应今后人生长远发展的需要。

2．民办高校的管理体制

民办高校的管理体制理所当然应当要与兼备双重理念的民办高校管理理念相适应，充分体现市场经营管理体制与高等学校管理体制相结合，集中体现于民办高校经营管理与教育教学管理两方面决策权责与执行权责的划分，正是由于这两个方面决策权责与执行权责划分的不同，而呈现出民办大学的各种形式的管理体制模式。既然管理决策权责与执行权责的划分是由所有权与经营（使用）权的划分派生出来的，那么，民办高校产权的所有权的法人代表就应当拥有民办高校管理的决策权责，而受其法人代表委托的主持民办高校日常教育教学管理的校长是民办高校产权的使用权的代表，就只能拥有对法人代表决策权权责的执行权责，于是董事会与校长的关系就可明确界定为决策与执行的关系。

3．民办高校的管理机制

适应于民办高校的管理体制的管理机制，就是适应于民办管理体制中各种各层组织机构之间以及各组织机构内管理的主客体之间权责关系的利益分配机制或法则。这四者之间的利益分配机制是将各自的权责捆绑在一起的利益分配法则，即既有权力的分配与再分配，也有责任的分配再分配，也有利益的分配与再分配，而且权、责、利三者是三位一体的不可分割的被捆绑在一起的统一体，是一个捆绑式“火箭”。换句话说，民办高校内部各个层级组织之间或各种成员之间，既授予各级（各员）的权力，又赋予各级（各员）的职责，且依照各级（员）使用手中的权力、履行各自的职责的不同状况，给予不同的利益回报，能充分体现论功行赏，论过行罚，从而把职责劳绩与报酬紧密挂钩，借以调动各自的积极性，创造性。无疑这是符合市场经济法则，充分体现竞争机制的，既反映了功利性、实用性价值取向，又把权、责、利紧密挂钩，对高校而言，就是将投资工程管理、后勤经营管理、财务管理、行政管理、教育教学管理、教书育人工作等职责与报酬紧密挂钩的分配法则，也能最充分地体现以育人为本的人本主义价值取向。所以这种管理机制既遵守了市场规律、市场法则，充分运用了机制，也遵守了教育规律，高教管理法则，充分运用了教育机制。

二、目前我国民办高校管理体制的比较分析

《民办教育促进法》明确规定学校及其他教育机构有权按照国家有关规定确定其所举办的学校或其他教育机构的管理体制。从目前我国民办高校所设立的管理体制来看是多种多样的，归纳起来，有如下四种，现对其比较分析如下：

1．董事会领导下的校长负责制

此种体制是目前中国民办学校普遍采用的管理体制模式。较好地体现了民办学校董事会作为学校产权的所有权代表与校长作为学校产权使用（经营）权代表的二者之间的关系。由于民办高校的产权属于法人董事会，理所当然在管理职权分配上应由董事会执掌所办学校的决策权，而校长只能拥有执行权。董事会是所办民办学校最高的决策权力拥有者，同时也是最大责任承担者，最大风险承担者，即为民办高校办学中最高权、责、利险承担的载体。

（1）董事会领导下的校长负责制的优点：①有利于民办学校内部管理权力制衡。首先，表现于董事会实行集体领导的“委员会制”，这是对个人集权的制约，以防决策发生重大失误；其次，决策权集中于董事会，对董事长与校长均有一个自上而下的制约；再次，董事会成员有各方面代表，有利于各方利益制衡，有利于办学的“营利性”与教育性的制衡。②这种体制基本明确了董事会与校长的关系是决策与执行的关系；而且董事会承担学校的债务责任与办学风险，为校长解除了后顾之忧，可以集中精力办学。

（2）董事会领导下的校长负责制的缺点：这种体制有不少的问题还有待继续探索，如董事会内董事长是否是最高的行政长官？即是否是最高决策者或者只是决策机构中的一员？同此问题紧紧相连的一个问题，董事长作为投资者、出资人如果不作为最高决策者，那么又怎么行使其法人代表的职责与权力？如果作为最高决策者，董事会是一个咨询机关或者顾问机构还是一个决策机构？既然是董事会领导下的校长负责制，那么有关教育、教学的重大决策究竟由董事会负责，还是校长负责？如果由校长负责教育教学决策，涉及投资决策权又集中于董事会，这个矛盾怎样解决？对这几个紧密相联的问题并不清楚。《民办教育进法》仅仅明确了董事长为民办高校法定代表，并未明确上述几个问题。

2．校长领导下的校务委员会制

在校长领导下的校务委员会制中，校长是民办高校法人代表，是民办高校的最高决策者也是最高指挥者。但校务委员会是指校长领导下校长决策的咨询与评议机构，而非决策机构，可以对校长决策“说不”，但无权“否决”。即校务委员会仅具有“咨询权”与“评议权”而无“否决权”。

（1）校长领导下的校务委员会负责制的优点：有利于校长个人决策的民主化、科学化，因为校长的决策提议事先要经校务委员会评议，校务委员会评议们可以说“不”。如果是一个高明而理智的校长，当校务委员会委员们说“不”，特别是大多数说“不”时，校长会慎重考虑“拍不拍”板，有利于决策发生防止重大失误，从而可发挥校务委员会对校长决策权力的制衡作用。

（2）校长领导下的校务委员会负责制的缺点有二：①不设董事会，这与《民办教育促进法》的规定相悖；②校长的个人专权不能从根本上受到约束。校务委员会仅限于扮演一个“咨询”与“评论”的角色而无决策权，因而对校长决策权的制衡是很有限的。如果是一个不理智的校长一味独断专行，校委会的“评议”会毫无作用。只能任其个人专权了，在这种情况下，校务委员会形同虚设。即使校务委员多数成员说“不”，校长也可断然不予理睬，在这种情况下，校务委员会成了校长的御用工具，校长仍可“我行我素”。

3．校长制

不设立董事会，只设校长，实际上是董事长与校长由校长一人承担。而且是民办高校的投资者与创始人担任。实际上是校长集权制，民办高校决策大权与执行大权都集中于校长一人身上。校长自己是民办高校的最高决策者又是最高行政权执行者。

（1）校长制的优点：校长制将决策权与执行权都集权于校长一人身上，有利于充分地发挥校长个人的才干。

（2）校长制的缺点：最大的弊病是助长个人的独断专行，对校长个人专权没有任何制衡机制。

4．教育管理服务公司制

按“小机构、大网络、高效率”原则设置机构。统筹协调与管理学校的招生就业，对教育教学进行指导服务。管理服务公司职能：服务、指导管理。服务包括人力服务：公司通过人事部门为学校推荐各类人才；教育教学信息技术服务：通过信息技术服务部或教育教学研究部为学校提供教育教学科研等方面的信息技术以及教育教学规范管理的方法制度与技术等；后勤经营服务：按照社会化、市场化经营机制，为学校提供后勤服务；招生就业服务：通过公司的招生就业机构统筹管理学校的招生与就业工作；培训服务：为学校培训各类各层干部与教职工等指导：通过顾问机构或专家咨询机构对学校的教育教学、行政等各项工作的规范管理进行指导管理：按照教育服务公司管理模式，对学校的教育教学、财务、人事、行政进行管理并协调相关关系，进行教学督导评估等。

（1）教育管理服务公司制的优点：教育管理服务公司制是典型社会市场的经营性企业法人运作方式。最为突出的特征，是以企业法人的身份通过公司所构建的多方信息网络为所办学校提供各种服务，进行指导、管理、收取服务经费，它既尊重教育规律又遵循产业规律，强化公司服务意识，讲究管理质量、节省管理成本、提高管理效益，是一种市场化社会化服务管理机制，在此，教育服务公司既是民办高校的举办者、投资者，但又以独立、平等的民事主体资格进行服务交易，正是通过这种交易既实现其经营性企业法人的市场化、社会化，又进行指导与管理。即指寓管理于服务之中。

（2）教育管理服务公司制的缺点：教育管理服务公司的办学既不设董事会，也不设校长，直接对学校进行服务、指导与管理，实际上身兼董事会与校长双重角色，独立履行双重职能，是公司直接办学与管理学校。这种体制最大的弊病是：过分强调公司办学的营利性与市场化、社会化，而忽视办学的公益性与教育规律，这同《民办教育促进法》关于民办学校的公益性质和学校设立董事会、校长等规定是相悖的。

三、对民办高校管理体制模式与管理机制的选择

我们认为，民办高校最佳管理体制模式在现实中并不存在，因为最理想的目标总是受着多种多样复杂因素的制约，而且许多因素是不可预测的，更何况就目前全国大多数民办高校而言，办学阅历甚浅，管理模式与机制模式尚在探索之中，很不成熟，目前尚无条件来谈最佳管理体制与最佳管理机制的选择。但是经过前几年试验总结与比较分析，在现实背景下，选择相对次佳较合理的管理体制与机制作为目标模式应当是可寻的。

1．民办高校比较合理的管理体制的选择

我们认为在目前的背景条件下，民办高校较合理的管理模式是具有决策与服务双重功能的董事会领导下的校长负责制，或者说是董事会领导下的校长负责与公司教育服务相结合的管理体制。也就是说董事会除作为民办高校产权的所有权的法人代表具有最高决策权，即在决策机构的性质与决策功能之外，还可拥有对民办高校所需的物质资源、财力资源与人力资源按照市场化、社会化的运作方式提供服务，这种体制的优越性是：①有利于充分体现与发挥董事会的决策功能。凡属民办高校经营方面（包括财、人、物、等资源的使用经营）的决策权与教育教学方面的决策权都可集中于董事会，由董事会遵循《民办教育促进法》所确定的“民办高校是公益事业”的基本性质，以提高人才培养质量为宗旨，在董事会成员共同充分论证的基础上，慎重做出重大决策。②有利于校长摆脱复杂的运筹人、财、物、资源、招生等后勤服务工作，而集中精力抓好教育教学工作，以促进教育教学质量的提高。③有利于按照市场法则，充分利用民办高校众多师生消费需求和教育教学需求这一宝贵资源，通过市场化、社会化运作方式，按照“适”“销”对路经营的营销机制和市场机制为广大师生生活与教育教学以及招生就业全面提供各种服务。董事会这种市场化服务方式，可以从总体上节省教育成本（含节省各种交易成本、生产成本、管理成本等）提高办学效益。

2．民办高校比较合理的管理机制的选择

我们认为适应于民办高校具有决策与服务双重功能的董事会领导下的校长负责制管理体制模式的管理机制是各层组织之间、各层组织内各层人员之间都按市场法则进行权责分配与利益分配的机制，或者说是按公平竞争、优胜劣汰的市场机制将权责分配与利益分配挂钩的管理机制。这种机制通俗地说，就是权、责、绩、利（酬）、险五挂钩的管理机制，即每个管理主体，按照董事会所赋予的权力与承担的责任及履行权责所取得业绩的大小分别获取不同的报酬。如对经营单位负责人与经营人员按所在经营服务岗位实行经济管理目标责任制，即按所完成的经济目标与服务管理目标任务，履行本职岗位职责所取得的业绩大小来确定其报酬的多少；对教学单位与教学人员按所在教学岗位实行教学职务目标管理责任制，即按履行各级教师职责所取得的成绩大小与教学质量好坏分别给予不同的报酬；对各类行管人员实行管理目标责任制，按各自履行岗位职责与管理目标所取得业绩的大小，分别确定不同的报酬；对于校长、系主任以及各单位负责人，实行领导职务任期目标责任制，按照各自履行职务任期目标责任所取得业绩大小的不同发给不同的薪酬。在操作上可分门别类，对不同类别、不同岗位的各类人员制定经济目标责任书与管理目标责任书，领导干部制定领导职务任期目标责任书。在这些责任书中明确规定学年度经济目标任务指标与管理目标任务指标，领导人员还规定任期目标任务指标。年初或任期初按管理权限同董事长或上司分别签订目标管理责任书，到学年度末与任期到期满时分别进行年度绩效考核与任期绩效考核，按照年度绩效考核的结果，确定下一年度的薪酬；领导人员按任期绩效考核结果，确定是否续聘。薪酬一般分基本年薪、岗位年薪与绩效年薪三项，前两项均依不同岗位按月发给，第三项则根据上年度考核的年度绩效来确定上下浮动的金额。也可仅由基本工薪与岗位工薪二项构成年薪，其中基本年薪按月下发，而岗位年薪是浮动的，根据年度考核的等级来确定，一般按上年度考核的等级来确定下年度上下浮动的金额。目标责任制的年度绩效考核结果是否准确全面地反映了不同人员，不同岗位的年度绩效，关键在于制定出各类人员、各岗位的严格、全面、细腻、科学的考核指标体系、考核标准与考核办法。其中考核标准与考核指标体系必须客观真实地再现各类人员、各岗位的职责权分配与利益分配的一致性，即充分体现管理权责到位与所获报酬的同格性，以真正体现出多劳多得、优劳优酬、奖勤罚懒、奖优罚劣的利益分配原则，从而全面体现优胜劣汰的市场竞争机制。

参考文献

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