新藏水电站筹建期征地移民事项的冷思考

新藏水电站筹建期征地移民事项的冷思考

谭素平

四川凉山水洛河电力开发有限公司四川西昌615000

摘要：通过回顾新藏水电站筹建期的各类征地移民问题，深入剖析问题、背景原因，对比项目所在地的特殊性，总结其对施工进度、投资控制的影响，筛选出最小代价条件下的最优协调机制，以期对类似建设环境水电工程项目建设能够起到借鉴作用。

关键词：新藏水电站；筹建期；征地移民；补偿机制；风险评估

新藏水电站位于四川省凉山彝族自治州木里藏族自治县境内，为金沙江左岸一级支流水洛河“一库十一级”中的第七个梯级电站。工程项目地点距木里县城约180km，采用引水式开发，开发任务为水力发电，兼顾下游生态环境用水，装机容量3×62MW，多年平均年发电量7.771亿kW·h（单独）/8.300亿kW·h。

木里县地处青藏高原东南部边缘，南北长165km，东西宽160km，全县幅员面积13253km2，占凉山州总面积的26%，约占四川省总面积的2.7%；北与甘孜州的理塘县、雅江县接壤，南与盐源县相连，东北与甘孜州的康定县、九龙县和凉山州的冕宁县隔河相望，西与甘孜州的稻城县相依，西南与云南省的中甸、丽江、宁蒗县相邻；全县总人口13.49万人，是以藏、彝、汉为主的多民族聚居区，是国家扶贫工作重点县。

1水电征地移民新形势

1.1外部环境的重大变革

随着依法治国理念的深入人心，公民的法律及维权意识不断增强，社会对涉法事件的关注度进一步提高，自媒体等新兴传媒的兴起，移民意愿影响政府决策，导致征地移民事项往往随时被暴露在聚光灯下，极易引发社会不稳定事件。

十三五期间政府着力转变职能，移民问题决策分散，审批程序繁琐，造成多部门参与，实物指标调查与移民安置规划大纲、移民安置实施规划报告、项目核准前的可研阶段、环评阶段、稳评阶段等多阶段审查，行政能力严重弱化，甚至存在懒政庸政。

水电开发项目所在地自然环境、人文环境、民族文化复杂，基础设施、区域发展相对滞后，移民利益诉求多元化，社会分化严重。当违法的问题未能得到及时和正确的处理时，由其引发的社会问题变得更为复杂和艰辛。

市场经济的持续发展，对于补偿和安置分离的需求凸显：土地换社保的诉求，电站建设隐形成本问题；对水电公益事业性的质疑，对划拨土地带来冲击，如采用出让方式则将引发重大政策调整。

移民问题无历史依据可查询，基本无复制性，现今的做法是“一站一策”，在新的时代背景下在正面临前所未有的挑战，任重而道远。

1.2水电征地移民的新要求

“重工程、轻移民”的传统观念急需彻底改变。必须严格按照移民安置实施计划、根据行政性审批文件的组织和程序，进行项目前期核准的总体控制，合理安排项目实施的建设时序、资金使用，针对阶段性专题规划设计工作、将征地移民的概算分解到相关权属人。如果建设项目发生重大拖延，应当将主要设施类项目随物价变动应进行的概算动态测算和调整。

“先移民、后建设”的新型理念急需提前筹划。必须在项目动工前完成先实施库区和围堰工程区的移民。避免重移民工程，轻移民工作；或者将移民工程委托给地方政府后采用代建总承包，但实际上变成以包代管，造成后期实施移民困难。项目企业必须从征地移民工作的组织机构健全、人员能力能力提升、移民帮扶措施多样化、强化政府的支撑支持力度。

“付代价、有收益”的责任机制急需有效落实。补偿的实物指标必须明确权属人，补助性项目必须明确落实期限，确保在逐级兑付时不发生分歧。同时也要求项目企业承担更多的社会责任，促进地方经济和社会发展。按照利益共享的原则，电站项目需要照顾所在地的后续发展，在发电效益中安排部分资金，支持移民后续发展，使库区政府和移民合理分享电站的开发权益。

1.3水电征地移民的新问题

1.3.1移民投资占建设总投资的比重增加，而个人补偿占水库淹没总投资的比重减少。

1.3.2电站总体投资成本增高，而用于补偿个人的相关款项下降，电站投资未减少，移民得到的实惠未增长。

1.3.3能源结构调整的呼声越来越高，而水电作为清洁能源开发建设的内在动力却越来越小。

2水洛河流域移民的特殊性

由于水洛河流域地处四川省凉山彝族自治州木里藏族自治县境内，共涉及17各少数民族，主要以藏族、蒙古族和彝族为主，该区域交通闭塞，当地居民受教育程度普遍较低，语言多样，隔山不同语，以藏传佛教为主要信仰，整个流域地处高山峡谷，主要耕地和聚居地分布在河边及冲沟滩地山。受文化素质、语言局限、藏区维稳和多民族宗教文化影响十分明显，协调问题存在沟通难度大，书面宣传困难的影响；加之该区域宗教文化氛围浓厚，与国内佛教沟通少而与国外西藏地方政府流亡佛教联系多，全民信教，宗教活动极为频繁。所以其宗教方面的赔偿，诸如神山圣水、玛尼堆、烧香塔、诵经堂、水葬场等系列设施的赔偿，无法按照实物指标调查的相关标准执行。

水洛河流域除了上述特点外还涉及地域划分矛盾、政策性矛盾和因涉及省区补偿标准不同的矛盾，除了乡级区域划分外，各村组自行划地而治，严禁其他村组及外部人员进入该区域打工、采砂、或出租施工机械和进行商品买卖。政策上由于地块划分问题，国有林地和当地牧民林下草问题一直悬而未决，导致多次阻工及上访。

外来经商、外出经商及政府工作人员的诱导；挖金遗留思想的影响；熟悉政策后对维稳和藏区佛教的曲解，选择性利用；部分政府工作人员在以人为本和谐社会政策下的种种妥协和选择性作为。当地藏民日益增长的智商与诉求与地方政府及企业一成不变的移民策略之间的矛盾日益凸显。

由于工程用地涉及云南省丽江市宁蒗县、四川省凉山州木里县、四川省甘孜州稻城县，各地域补偿标准不同，而农民临近而居，造成同样实物补偿款项存在较大差异，引发多次实物指标调查工作的中断。

3水电征地移民问题的本质分析

在市场经济化的社会浪潮下，水电项目的征地移民问题呈现出了复杂的态势，但究其原因就是：利益分配。

移民问题的本质就是利益问题，核心就是利益再分配问题。由于社会转型期利益格局的改变，总体形成政策性矛盾、体制性矛盾、机制性矛盾之间同时存在、相互制约、相互补充的动态局面。

在整个移民补偿的执行过程中，利益分配机构不合理、政策的科学性和约束性作用减弱，电价核准机制不能体现市场规律，而且移民工作管理体系不够完善，导致目前建设阻工、集体上访、甚至引发群体事件，导致工程建设陷入停滞，维稳工作失衡。

新藏电站的前期筹建过程中，集中暴露了以下具体问题：

（1）项目前期报建申请阶段刻意的弱化、淡化社会矛盾与风险。

根据国家发展和改革委员会发改投资[2012]2492号文《重大固定资产投资项目社会稳定风险评估暂行办法》的第四条规定：重大项目社会稳定风险等级分为三级：高风险：大部分群众对项目有意见、反应特别强烈，可能引发大规模群体性事件；中风险：部分群众对项目有意见、反应强烈，可能引发矛盾冲突；低风险：多数群众理解支持但少部分人对项目有意见，通过有效工作可防范和化解矛盾。而在第八条明确规定：评估主体作出的社会稳定风险评估报告是国家发展改革委审批、核准或者核报国务院审批、核准项目的重要依据。评估报告认为项目存在高风险或者中风险的，国家发展改革委不予审批、核准和核报；存在低风险但有可靠防控措施的，国家发展改革委可以审批、核准或者核报国务院审批、核准，并应在批复文件中对有关方面提出切实落实防范、化解风险措施的要求。

如果将文件中所说明的群众界定为施工区域的当地民众的话，事实上很难要求地方民众从国家战略、行业发展以及社会进步的高度来衡量项目的利弊，地方群众可能只会考虑到自己的“一亩三分地”，要求多数群众理解支持但少部分人对项目有意见，通过有效工作可防范和化解矛盾的具体其实偏高的，而作为项目业主更为关心的项目本身的投资回报率等经济效益，不得不在申报过程中刻意弱化、淡化甚至掩盖项目存在的社会风险、矛盾点，这些利益冲突必然会在项目具体实施过程中集中爆发出来，给项目实施带来诸多干扰和阻力。

（2）政府征地移民政策对比社会发展状况的相对滞后。

新藏水电站所在的木里县为推进水电产业发展，在2008年颁布了《木里县水电专项工程非库区实物指标补偿标准（试行）》和《木里县水电专项工程非库区实物指标调查及补偿实施细则（试行）》的相关标准，在相当范围内起到强力推动的作用，但是落实过程中，具体在每一个项目都会有预先不到的实物和情况出现，特别是随着社会经济水平的发展，价格因素的矛盾会不断凸显，以当地民众的地方房屋补偿为例，按标准只有全木结构、土石结构、石木结构等简单形式，最为普遍的是石木结构，补偿单价是495元/m2，普通民众的房屋建筑面积多数在300～360m2之间，对应补偿总额14.85～17.82万元，而实际上当地房屋的藏族装饰、宗教雕刻、内部装修等价值远高于房屋本身，甚至有积几代之力修建一座楼房的局面，实际市场总造价都在120万以上。

这种重大的差距造成施工进场后征地移民完成无法推动，要合法办理则遭遇阻工，要开工建设则违规操作的窘迫局面。

（3）地方社会不同状况带给经济社会的冲击。

新藏水电站所在的木里县是偏远、闭塞的少数民族地区，还保留着很多原始的生活、生产习惯，例如祖辈相传的山坡草场、河滩草地、自留地以及在林区自行开垦的耕地等，但在政府土地规划中全部标注为国有林地、国有河滩地，在项目前期报建中也得到政府国土、林业、水务等主管部门的认可，但项目开建后，施工场内的道路、营地、弃渣场以及其他各类生产生活设施必然影响到事实权属人的实际利益，造成无法回避的冲突。

（4）当地民众自身发展和改变现状的实际需求。

市场经济的浪潮化影响着地方民众的思想和追求，对物质生活的进一步需求促使他们转向投身的电站建设项目。于是，“八仙过海、各显神通”，有的人想搞运输、有的人想承包工程、有的人后勤支撑，将原本简单、原始的生活状态彻底打破，加之民众之间的相互攀比心理，必然造成人员结构越来越复杂、经济活动越来越频繁、社会风险越来越突出。

在小小的施工区内集中诸多种类、不同人群的利益诉求，必然在某些临界点上爆发冲突，进而影响到工程建设。

4应对策略

项目建设始终在一个相对比较固定的地域内进行，所以地方政府，尤其是基层县委政府职能部门、乡党委政府的协调作用绝对不容忽视。

4.1不得不改变的观念

以人为本，与时俱进，顺应形势，找到切入点，力求达到共赢目的。征地移民工作人员要及时收集和整理国家有关的移民政策，解析当地民情，以惠民工程为契机，以为地方民众社会发展为企业应尽的社会责任。

4.2地方关系也是生产力

建立企业和政府的协调机制，尽量建立起规范的工作流程和日常工作制度，为协调组织机构完善基本工作和生活环境。

探索移民工作的激励性措施、过渡性措施；在政策内执行惠民政策，移民前后的生活条件对比，时间段不同态度也不同，越早解决问题代价越小。所有移民补偿问题都应该早筹划、紧跟踪、出实效。将协调问题的主动权、决策权牢牢把握在手中。

4.3现场工作的基本原则

理清合理诉求和无理要求，区别对待。建立统一协调机制和补偿标准，人工、实物，公开公平公正的开展工作；依靠政府强制手段，执法必严、违法必究，形成威慑。

既要能坚持底线原则，也要及时掌握灵活度；既要有雷厉风行的落实力度，也要有平衡把控的节奏控制。

4.4突破新问题

4.4.1积极争取政策支持

（1）探索水电开发利益共享机制，采用当地政府水资源费折算资源入股等系列措施，是政府与电站建设、发电盈利同呼吸共命运，为顺利建设、争取电价、留州电量、上网电量等方面给予最大的支持。

（2）积极争取同地同税政策，将注册地变更为当地，将电站建设纳入当地基础设施范畴。

（3）积极推动同网同价政策。

4.4.2研究推进移民政策

（1）移民长期补偿机制。

（2）工程返包代建机制。

（3）后期地方扶持机制。

作者简介：谭素平，（1984—），男，湖南安仁人，注册一级建造师（水利），注册咨询工程师（投资），本科，工程师，主要从事水利水电工程建设与管理工作。