网络时代城乡规划公众参与权的实现杨燕华

网络时代城乡规划公众参与权的实现杨燕华

杨燕华

云浮市城市规划设计院527300

摘要：网络时代的到来，提升了公众参与公共事务的热情，与公众利益相关的城乡规划也成为公众参与城市建设和管理的重要渠道。但目前公众参与城乡规划的程度和效果都不甚理想，因此本文对网络时代城乡规划公众参与权的实现进行了探讨。

关键词：网络时代；城乡规划；公众参与

公众参与规划过程是法律赋予的基本权利。《城乡规划法》（2015年修订版）第二十六条、第四十六条、第五十四条规定，城乡规划报审前、实施中、督查与处理时应当征求公众意见或接受公众监督。但公众参与渠道的不畅通和参与机制的不完善，限制了公众参与城乡规划的诉求表达[1]。随着网络技术的迅猛发展，公众参与公共事务的形式愈加多样化，通过网络表达利益诉求已成为一种发展趋势。网络技术的应用不但使规划编制更加开放，而且促成了城乡规划从“精英规划”走向“大众规划”，使公众方便地通过网络了解和参与城乡规划。因此，本文对网络时代城乡规划公众参与权的实现进行了探讨。

1城市规划中的公众参与和网络参与

1.1公众参与

公众参与是指公众以合法、合理、有效的渠道参与到公共事务的决策中，及时获取相关信息，并表达自身的观点、影响公共事务的决策和进程。城乡规划中的公众参与是指在规划的各个阶段中，公众能获取规划相关信息，并对信息作出及时反应，影响甚至决定规划实施的活动。这其中的“公众”是指不行使公权力、也不具备专家身份的普通民众。

1.2网络参与

网络参与是指以网络（互联网、移动互联网等）为载体和渠道参与社会经济活动的行为。网络时代的城乡规划公众参与是指公众借助网络平台，参与规划的决策、实施、监督等活动，并通过网络获取相关信息和表达利益诉求，以影响规划的决策、修改行为[2]。

1.3公众网络参与的特点

公众通过网络参与公共事务，具有参与广泛性、表达即时性、成本低廉性特点。只要具备上网条件，例如一台电脑与连接宽带，一部智能手机或平板电脑连接互联网，就能通过网络获取相关信息、表达意见或提出建议，明显比非网络环境便捷，所以具备广泛参与的条件。网络表达的即时性，可以让公众对政府部门的任何言论和行为，作出即时回应，无论是发表支持的观点还是反对的意见，都能在第一时间让政府部门知悉[3]。民意动态对任何政府都是需要重视的事情，相对传统表达方式，网络参与的便捷性、低成本性都是非常突出的，公众通过网络参与公共事务使得参与的经济成本、社会成本和机会成本都大大降低了。

1.4公众网络参与的局限性

虽然网络平台拉近了公共政策制定者与公众的距离，但网络的“双刃剑”特性，为公众提供广泛参与机会的同时，也因监管不到位、技术条件限制，使得公众网络参与面临不小的挑战，具体体现在以下几方面[4]：（1）信息不对称，导致少数人控制议题。由于高技术造成的信息富有者与信息贫困者之间的“数字鸿沟”，并没有因为新媒体的普及而弥合，反而让这条鸿沟扩大了。经常上网并关注公共事务的人比很少上网或上网不关注公共事务的人有更多机会表达自己的诉求，这样有可能误导公共政策制定者的看法，并作出不恰当的决策。（2）网络参与中的“群体极化”现象，容易造成公众与公共政策制定者的对立。这是因为网络能为公众表达诉求提供便利性，但并不能让公众理性地发表意见。一些人发表了情绪化、极端化的言论，另一些人推波助澜，使得网络“放大镜”效应凸显，非理性的舆论导向不是为了解决问题，而是演变为不良情绪发泄的通道。（3）现行公共政策制定渠道的局限性，削弱了公众网络参与的正面影响。例如中央把生态文明建设放在突出位置上，但在地方发展理念驱动下，不少地方仍然以扩张推动经济增长，对于淘汰落后产能、产业转型升级、保护生态环境的动力并不充足，使得好的公共政策的制定、施行面临困境，客观上也拒绝了网络民意的正面影响。

2网络时代城乡规划公众参与权的实现途径与策略

2.1转变执政理念，明确公众参与权

城乡规划过程并非政府单方面的决策过程，而是政府部门与公众互动的过程，作为规划编制方的政府部门应通过各种方式，引导公众在规划的各个阶段都参与进来。由于公众在与开发企业的博弈中处于不平等地位，开发企业的强势，加上地方政府对经济利益的看重，使得公众不相信政府的公正性，因此政府应转变自身的角色，树立“以人为本”、为人民服务思想，在公众与开发企业之间当好协调员。同时，公众作为规划参与的主体，也是政府行为的监督者，如果没有法律的保障，公众参与权也就不具实际效力。虽然现行法律赋予公众以知情权和监督权，但并没有明晰决策权，所以我们看到很多情况下政府征询了公众意见，然而很少采纳这些意见，因而公众参与权应包含决策权，以确保公众有更多实质性参与机会。

2.2搭建参与平台，营造参与氛围

网络技术的发展，为公众参与创造了良好条件，但要让公众方便地参与必须搭建好网络参与平台。由于普通民众并不具备完全参与的知识和经验，所以在平台搭建过程中政府要先搭好框架，邀请规划师、专家学者、开发商、非政府组织等相关主体参与平台内容的搭建和管理活动。虽然传统公众参与平台（公示、座谈会等）具有面对面交流的优势，但受参与时间、地点、规模的限制，网络时代公众可以通过微信公众号、微博、APP、可视化网页等新媒体形式，不受时空限制，可视化交互，而且参与方式多样。从技术说，公众参与平台的搭建是一套技术框架体系，可以依托云平台，在各种终端上向公众提供规划的信息资源和相关技术服务。这样的平台可以提供多源规划空间数据、开放的地图服务等，可以通过电脑、平板电脑、智能手机等终端进行互动，一方面让公众了解和参与规划，另一方面协助规划师进行规划方案的优化和提供全面的技术服务。

2.3加强政府引导，鼓励多元参与

由于城乡规划与公众切身利益相关，公众参与意愿越来越强烈，然而目前公众的规划知识水平不高，政府有义务向公众普及规划知识，除了向市民发放宣传手册、设立公众咨询热线、安排专业人员现场咨询以外，借助网络平台与市民互动也是重要的手段。政府引导公众参与，除了提高参与意识，可能更重要的任务是提升公众参与的素质，在参与的同时要具备法治意识、公民权利意识，引导公众以理性参与代替非理性参与、以主动参与代替被动参与、以适度参与代替过度参与或不足参与。除了支持公众个人参与规划，还应鼓励非政府组织、社区组织等团体参与。社团、非政府组织一直是国外城乡规划中公众参与的重要力量，不仅比个人参与更具话语权，而且表现得更专业。但目前我国对公众个人参与、社团参与的作用尚未明确，对个人参与也仅停留在个人权利保障上，多元化参与尤其是社团参与具有更重要的意义。

2.4完善参与机制，扩大参与范围

在城乡规划编制者与公众之间存在信息不对称现象，要让公众在参与过程中理解规划对其生活环境的实际影响，就必须提高信息透明度。在规划决策阶段，就应把涉及公众利益的内容进行公开，让公众参与讨论和修改方案。政府综合公众意见并形成最终方案后，应公开公众意见中采纳部分与不采纳部分的原因。规划完成以后，除涉及机密部分，应公开其余全部信息，让市民通过网络随时查阅规划信息，这样才能在政府与公众之间建立良好的信任关系。为此，应不断完善公众参与程序与机制，确保公众有效参与和深度参与。

2.5健全反馈机制，评估参与效果

目前，虽然能够保障向公众咨询的环节，但由于政府在采纳公众意见时有自行决断权，故对公众来说，尽管参与了规划过程，却不知道自己的意见是否被采纳，这会让公众怀疑自己的参与是否有效，如此不仅挫伤了公众参与热情，也会让某些人采取极端甚至对抗的做法，因此建立公众参与反馈机制非常重要。政府可以采取这种做法，将公众意见分类处理，对于纳入规划的好建议实施奖励，未采纳意见要做出公开说明。同时建立公众参与效果评估机制，以不断提升公众参与水平。

3结语

《城乡规划法》明确规定了城乡规划作为公共政策的功能，并指出公众参与是规划的法定过程。网络技术的应用，为公众参与带来便捷性和多样化，但网络“双刃剑”特性也给公众参与带来了挑战，因此本文基于网络时代特点对公众参与权的实现进行了探讨，可供关心公众参与的人士参考和借鉴。

参考文献：

[1]王鹏.新媒体与城市规划公众参与[J].上海城市规划，2014（5）：21-25.

[2]段加保，朱士翰.网络时代公众参与的失范及其治理[J].天中学刊，2016，31（1）：63-66.

[3]程辉，茅明睿，喻文承，等.城乡规划公众参与的网络技术研究与应用[J].规划师，2015，31（11）：83-88.

[4]王子蕲.网络政治参与影响地方政府治理的路径和限度[J].行政论坛，2017，24（1）：47-51.