论公共政策过程中公民参与的双向机制构建

论公共政策过程中公民参与的双向机制构建

李通

李通1985年出生，河南省济源市

中图分类号：D0文献标识码：A

摘要：随着社会的发展和政治民主化的深入，公民参与到公共政策过程中的欲望也愈加强烈。从公民参与公共政策的现实来看，不论是广度还是深度，都较之前有很大改善。但我们也应看到当下的不足，公民参与还是存在很多值得我们深思的问题。本文首先探讨公民参与的方式和价值所在，然后阐述公民参与的困境以及问题的缘由，最后提出改进公民参与的方法和意见。

关键词：公共政策公民参与政治民主化双向机制

社会的发展，带来了利益的多元化；而政治民主化的深入，使得越来越多的人期望通过政治参与来影响政治权力对于利益的分配，从而达到满足个体利益的目的。公共政策制定、执行、改进的过程就是对社会利益的再分配过程，公民参与到公共政策中，利用舆论和行动压力，向公共政策的决策者们表达自己的心愿，进而影响决策者们的思维，使得成型后的公共政策更符合公众个体的利益要求。这不但是公民参与公共决策过程的目的，也是公民参与整个过程的直接动力。

由于以前我国政治体制等方面的原因，公民参与度一直比较低，但随着依法治国的深入、公民意识的崛起以及最近几年网络时代的到来，引起了我国公民前所未有的政治参与热情。今年两会期间，各大门户网站均推出了针对两会的网民意见征集，无数网民争先恐后建言献策，表达自己的利益诉求；而相对于网络上的集体狂欢，现实社会中，公民参与的进程却发展缓慢。有人认为是政府的忽视和长时期的“官本位”思想干扰公民参与到公共政策的过程中，而有人却认为是因为现代社会公共政策的复杂性和公民个体素质的差异阻碍了公民参与的深度和广度。无论从何种角度出发，如何进一步扩大公民的参与成为目前政府亟待解决的难题。

一、公共政策过程中公民参与的阶段和路径

公共政策的整个过程包括制定、执行、评价三个阶段，公民一般主动或者被动地参与到这三个阶段中，通过各种利益诉求，达到影响公共政策走向的目的。

1、公共政策制定过程中的公民参与

现代的公共政策理论认为公共政策的制定过程就是各种利益的博弈过程。政府制定公共政策前，会通过各种方式或者渠道搜集社会公众对于公共政策的看法、意见或者态度。通过这种以政府为主导的搜集或者征集方式，公民被动地参与到公共政策的制定当中，表达各自的利益诉求，而政府再经过对这些利益诉求的汇整，从全局或者整体利益出发，平衡各种不同利益之间的要求，找到一个契合点，制定出各方都相对比较满意的政策方案。而另一方面，公民则通过主动性的参与，直接向政府或者政策的各种制定者反映社会的现实问题和各自的利益要求，请求政府部门制定和出台相关的政策或者措施。

2、公共政策执行过程中的公民参与

公共政策的执行就是公共政策从制定到付诸实施的阶段，是政府部门通过对各种社会资源的利用和调动，以达到实现公共政策效果的目的。公共政策执行过程中，政府部门会通过对社会公众的意见和看法调查，从而反馈公共政策的执行信息和得出公共政策执行的数据，然后对这些信息和数据进行加工处理，找出公共政策执行过程中出现的问题和漏洞，再通过对这些问题和漏洞的解决、修补，完善公共政策以及决定是否继续实施公共政策。公民除了参与公共政策执行中的反馈阶段，也参与到公共政策执行中的监督阶段。如果说公共政策是对社会利益进行分配的方案，那么公共政策的执行就是对社会利益所进行的实质性分配。由于政府部门和公共政策的执行者都不可能完全排除在利益之外，都具有“经济人”的特征，所以公共政策在执行过程中难免会出现偏差或者腐败现象，分配不公则会严重影响公民的公共利益，因此，公民适时参与到公共政策的执行过程中，通过对执行人或者执行行为的监督，尽量保证公共政策沿着既定路线运行。

3、公共政策评价过程中的公民参与

公共政策执行完毕后，政府部门一般都会考量或者审查公共政策执行的结果是否达到预期的目标，是否起到良好的社会效果，是否出现偏差或者不良的社会反映，是否值得继续推进或者改革现有政策。而作为公共政策的直接受作用者，社会公众具有无容置疑的发言权，公民的感受、意见或者看法，直接反映出政策的现实效果，因此，在公共政策的评价过程中，公民参与对于评价的结果是否公正、准确、科学，具有至关重要的作用。

二、公共政策过程中公民参与的内在逻辑和现实价值

公民参与到公共政策的各个过程中，不但是现实情况的需要，更是公共政策得以实现的保证，因此，公民参与对于公共政策来说，具有极大的价值和现实意义。

1、公民参与是政治民主化的必然结果。

政治的民主化，必然带来公民思想的解放和公民意识的觉醒，一旦这种解放来临，就会极大的激发出公民政治参与的热望。政治权利是宪法赋予公民的根本权利，公民有履行政治权利的责任和义务，因此，公民赋有政治参与的职责。而且，公民的政治参与和民主政治的建设互相伴生，政治的民主化为公民的政治参与提供了条件和空间，保障了公民参与行为的实现；另一方面，公民的政治参与形成了巨大的社会气氛，在一定程度上又促进了民主政治的建设发展，两者相互依赖，相互促进。

2、公民参与是建设服务型政府的需要。

所谓服务型政府就是在公民本位、社会本位理念的指导下，在整个社会民主秩序的框架下，把政府定位于服务者的角色，并通过法定程序，按照公民意志组建起来的，以“为人民服务”为宗旨，以公正执法为标志，并承担着相应责任的政府。服务型政府的核心目标就是为人民服务，以满足社会公众的需要、愿望和利益为根本，因此，要建成服务型政府，必须广泛的搜集社会公众的意见和看法，以公众的利益作为公共政策的出发点和落脚点，所以在建设服务型政府时，公民必须广泛而且深刻地参与到政府的管理和公共政策的制定当中。

3、公民参与是保证公共政策中公共利益价值取向的根本手段。

现代的公共政策理论认为公共政策的过程就是利益博弈的过程。社会经济的发展，必然引起多样化利益主体之间的利益差异和利益竞争，这种或明或暗的个体利益竞争必然会导致公共政策的价值取向发生偏差，而公共政策的首要价值取向就是公共利益，所以利益集团竞争和博弈的结果是对社会公众利益的损害，因此公民必须积极参与到公共政策的整个过程中，通过舆论和行动压力，确保公共政策的公共价值取向。

4、公民参与是保证公共政策合法性和正当性的所在。

公共政策是面向和作用于社会大众的，社会公众是公共政策的直接受益者和最终体验者。公共政策的这种公共性和普遍性，决定了公共政策必须得到公民的支持和认同。如果一项公共政策在制定、执行和完成时都遭到公民的反对或者不认可，那么这项公共政策就是一个无效的甚至是错误的政策，它也就没有存在的价值和必要了。因此，为了保证公共政策的合法性和正当性，必须扩大公民参与，广泛的征求和听取社会公众的意见和建议，得到公民的认同和认可，这样公共政策才会顺利的执行和完成。

5、公民参与可以确保公共政策的科学性、合理性和准确性。

公共政策的制定、执行是一项浩瀚而巨大的工程，信息和数据的收集必须广泛而且全面，但政府部门的人力是有限的，面对如此巨大的信息收集和处理，往往显得有些力不从心，这样总会带来某些方面的疏忽或者误差。信息的不全面就无法充分反映社会的现实和公众的切实利益。而公民参与进来，可以有效地解决这一难题，确保信息的完整、全面和真实，使制定出来的公共政策更加科学、合理和准确。

三、公共政策过程中公民参与的现实困境

尽管公民参与对于公共政策的制定、执行具有极大的理论和现实意义，但是在当下的社会中，公民参与还是遇到很多的难题。

1、公民参与的广度和深度不够。

随着社会的发展和公民权利意识的增强，越来越多公民开始参与到公共政策的各个阶段中，但无论是参与的广度和深度来说，都相当不够，不是公民主动性的浅尝辄止，就是政府部门出于形象工程的需要，简单性、片面性、短暂性的允许公民参与。在很多关系到社会公众切实利益的政策方向上，很多公民无法参与进来，像房地产政策、收入分配政策，即使社会大众有意参与，也会由于各种原因，置于门外，无法参与到政策的制定的各个环节，表达自己的意愿和利益诉求。

2、公民的个人能力和参与要求之间的差距。

相对于公民政治参与意识的迅速提高，公民在文化教育等方面的培育还显得略微不足。文化教育的不均衡，导致公民的素质差异比较大，有些公民文化程度高，参与的方式更加理性，参与的广度和深度也可以，但有些公民的文化程度低，参与的方式简单粗暴，参与的深度和广度非常有限。另一方面，社会的发展使公共政策的制定显得更加复杂和专业，考虑的因素也更加广泛和全面，因此对于政策参与者的能力要求也更严格。这种现象导致了公民个人能力与参与要求之间的巨大矛盾，如果这种矛盾不解决，势必影响公民参与的效果和公民参与的热情，也会在一定程度上加大政府制定公共政策的难度。

3、政府部门的忽视和冷漠。

公民参与水平过低，参与深度和广度有限的原因也有来自于政府部门的忽视和冷漠。由于我国长时期的计划经济体制和“官本位”思想的影响，政府对于公民参与的观念一直淡薄。领导拍板、闭门造车，许多政策的出台都不是基于社会公众的利益，而是出于政府的形象工程或者领导的一时兴趣。忽视公民参与、不重视公民参与，甚至反感公民的参与，政府的态度之间影响了公平参与的水平。

4、社会氛围的缺乏和制度建设的不足。

由于社会主义民主政治的深化和社会主义市场经济的发展，公民的参与意识和参与水平逐渐提高，但毕竟我国以前的政治体制和经济体制过多的压抑了公民的参与行为，所以社会大众对于政治参与的热情还不高，有些公民甚至还对公民参与抱有怀疑和顾忌的态度，所以社会气氛的缺乏对于公民参与还是有很大消极影响。再者，公共政策过程中的公民参与不但是政府和公民双方的自发行为，更需要制度的辅助和规范，这样才能促成公民参与的常态化、固定化和规范化，消除公民参与的阻力和压力，提高参与水平。

5、公民参与的渠道匮乏。

我国公共政策过程中公民参与的渠道相当匮乏。目前仅有的几种类型是公民通过选举代表参与公共政策的制定、表达自身利益，公共政策过程中政府象征性的征集意见和搜集反馈信息，或者在制定涉及社会公众利益的政策前召开听证会等，但这些途径都过于狭窄，公民很难真正参与到公共政策当中。尤其是最近几次召开的听证会饱受争议，洛阳和兰州水价听证会，虽然都有公民参与，但是公民参与的人数太少，参与者的代表性不足，参与者的影响力不足，参与者的形象意义大于实际意义等等。

6、社会和学界对于公民参与的担心。

社会和学界现在关于公民参与有很多担心，这些忧虑都具有部分的现实意义，虽然争论尚未结束，但这些问题不解决会直接影响公民参与的程度。一，对公民参与质量的担心。二，对政府成本的担心。三，对政府效率的担心。

四、公共政策过程中公民参与的双向机制构建

基于对公共政策和公民参与的了解、认识，以及对公民参与的现实困境分析，笔者认为要改变公民参与的现状，提高公民参与的水平，拓展公民参与的广度和深度，必须从公民和政府两个方向上突破，在两条主线上架构一个相互依赖、相互促进的双向机制。

1、政府方向的机制构建。

1.1营造公民参与的社会氛围：良好的社会氛围可以调动公民参与的兴趣和积极性，公民参与公共政策制定一部分是由于利益需要，一部分却来自于正义感和责任心，所以政府应该对于全民参与进行广泛和大力的宣传，鼓励和引导公民投入到政治参与当中，营造一个全民参与的社会环境和良好氛围。

1.2继续推进政治体制改革和政治民主化：计划的政治经济体制极大的压抑和束缚了公民的参与热情和参与渴望，而政治体制的改革和政治的民主化为公民参与提供了空间和沃土，使得公民参与成为可能。目前我国的政治改革还在进一步深入，公民参与的前景相当乐观。

1.3建立公民参与的制度和法律保障：无规矩不成方圆，没有制度的支撑，公民参与就不会长久。虽然目前我国有针对公民参与的选举法等，但这远远不足以保证拓展公民参与的广度和深度。要保障公民参与的权利，必须建立一套固定、规范、严格、具有现实针对性的长效机制。这个制度的建立不但可以促进公民参与的水平，而且可以调节公民参与的强度和力度，规范公民参与的行为，使公民参与在法律的框架内更有效、更合理。

1.4政府观念和工作方式的转变：在对待公民参与的问题上，政府必须转变思路，不能再抱有“政府领导，政府制定、政府管理”的思想。现实社会的复杂性决定了政府部门不能闭门造车，任何脱离社会、脱离公民的想法都是不正确的，必须贴近社会大众，扩大公民参与。在工作方式上，政府也必须尽快转变，尽量做到政务公开和政策透明，使公众更容易了解到政府的决策思路，避免误解，更易于融入到政府的决策中去。

1.5拓展公民参与的渠道和途径：目前我国公民参与的渠道和途径都极其有限，而且很多都只是浅尝辄止或者昙花一现，所以针对渠道匮乏的现象，我们应该探索几条适合我国国情的公民参与之路。比如，政府目前都在大力建设电子政务，可以以此为平台，实现政务公开，扩大公民参与，积极、广泛地征集社会公众的意见和建议，并作出认真的处理。再者，政府应该规范听证会的形式，不能让听证会只流于形式，笔者认为这点可以适当借鉴外国经验，建立一个听证委员会的固定组织等。

1.6提高公民的文化教育水平和公民参与的能力：现代公共政策的复杂性、专业性对于公民的参与能力提出很高的要求，但我国公民的文化水平和参与能力都不太符合参与的要求，因此政府应该积极培育公民的参与能力，提高公民的参与水平。

2、公民方向的机制构建。

2.1加大主动性参与和实现有序参与：政治参与是实现政治权利的途径，政治参与也是公民的义务。政府提供公民参与的背景和条件，而公民需要做的就是提高热情和兴趣，积极主动的参与到公共政策的各个环节，提供信息，监督执行行为，反馈执行效果。而公民参与公共政策，应该体现适当、有序的原则，按照自身的能力和条件，理性的对待政治参与。

2.2努力提高自身素质：能力的不足是影响参与的重要因素，所以公民对于参与问题应该客观对待，努力提高自身的素质，掌握决策所需的信息和参与技巧，使自身能力符合参与的要求，这样才能保证公民与政策的制定者顺畅的沟通和交流。

2.3自发宣传和建立合法的非官方组织：在营造公民参与的氛围时，除了需要政府的官方宣传外，也需要公民自发的宣传。因为这种宣传更具有贴近性和说服力，通过这种公民内部的宣传，达到人人所知、人人欲知的局面。另外，针对公民参与渠道匮乏的现象，部分原因来自于公民个体分散的力量不足以影响政府的决策，所以公民可以通过建立合法的非官方组织，壮大自身实力，从而影响公共政策的进程。

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