PPP模式在城市基础设施领域的应用

PPP模式在城市基础设施领域的应用

庞换芳

天津300000

摘要：目前，随着我国经济社会不断发展，城市化进程的加快，人民的生活水平日益提高，新时期人民对社会生活的要求不断提高，摆在首要位置的则是城市的基础设施建设。由于城市基础设施建设所需资金巨大，传统的'政府包干'的经营管理方式已不能适应城市化进程的需要，政府部门的财政压力不断增大，亟需建立与市场经济体制和城市化发展相适应的城市基础设施的经营管理模式。PPP模式成为了一种有效的解决途径，促进社会资金更好的融入社会建设，提高人民生活质量，增加人民满意度。文章主要分析PPP模式在城市基础设施建设中运用的范围、优势及应用领域，提供几种可能的运作方式，以期为PPP模式的发展提供参考。

关键词：PPP模式；城市基础设施建设；应用

1导言

城市基础设施是城市生存和发展的基础，对城市经济、社会发展和人民生活有着重要影响，是城市可持续发展的前提与保障。长期以来，政府作为城市基础设施的提供者，承担着城市基础设施的投资、建设、运营、管理等各项活动，使得政府财政面临着巨大压力，而公共服务的质量水平也不高。

随着我国经济社会不断发展，城市化进程的加快，人民的生活水平日益提高，新时期人民对社会生活的要求不断提高，传统的'政府包干'的经营管理方式已不能适应城市化进程的需要，政府部门的财政压力不断增大，亟需建立与市场经济体制和城市化发展相适应的城市基础设施的经营管理模式。PPP模式成为了一种有效的解决途径。

2PPP模式适用范围的定义

国家层面上涉及PPP模式适用范围的主要有三个文件，分别是财政部发布的《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》（财金［2014］113号，以下简称《操作指南》）以及发改委和国务院就开展PPP提出的指导意见，即《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》（国发［2014］60号）和《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资［2014］2724号），以下分别简称为《国家发改委指导意见》和《国务院指导意见》。

《操作指南》里所涉及的PPP模式适用范围有四个特点，即投资规模大、市场化程度高、需求长期稳定和价格调整机制灵活。投资规模大是指一项可以量化的标准，涉及的内容一般最容易执行。市场化程度高是指有一定的标准可以遵循，能够根据该领域已形成的投资格局进行判断。但是，对于需求长期稳定和价格调整机制灵活的特点，在项目的运行中一般无法做出精准的判断，因此，这两项标准的界定较为模糊，在实践中的操作性较差，是对PPP模式适用范围进行判断的重要障碍之一。

相比于《操作指南》中提出的概念过于模糊笼统等问题，《国家发改委指导意见》和《国务院指导意见》中对PPP模式的适用范围做出了详细的定义。国家发改委对PPP适用范围的定义强调了以下两个方面：一是政府负有提供责任，二是适宜市场化运作。其中，“适宜市场化运作”除包含了《操作指南》中提出的PPP模式适用范围的前三点之外，还具有覆盖范围更广的特点。同时，《国家发改委指导意见》中进一步强调了“政府负有提供责任”，与中共十八届三中全会《决定》中明确政府与市场边界的理念相一致。另外，《国务院指导意见》中指出的PPP模式适用范围与《国家发改委指导意见》中存在较多重合之处，但前者的覆盖范围更广，几乎包括了市政、文化、教育、养老、卫生、医疗、保障性安居工程、科技、林业、农业、环境保护、水利、交通运输以及能源等公共服务的各个领域，这是为了吸引更多的社会资本参与而鼓励采用政府和社会资本合作模式。除了《国家发改委指导意见》中提到的市政、交通、医疗、卫生、环保等常规项目，《国务院指导意见》中还着重提到了保障性安居工程和农、林业。这表明，我国政府开始有意识地将PPP模式推广到更多的行业领域中，只要符合筛选原则的各个项目，都可以用PPP模式进行操作，而不必局限于特定的行业领域。

3PPP模式的优势

3.1缓解政府财政问题

在城镇化建设过程中，政府的财政资金需要支付城市发展所需要的方方面面，针对基础设施建设，地方政府的财政状况往往表现的力不从心，针对地方政府所面临的窘境，中央出台了一系列相关政策以促进城市基础设施建设。目前来看，在城市建设过程中应用PPP模式可以有效解决政府资金缺乏问题，我国私人、社会企业资金丰富，当大量资金注入城市基础设施建设过程中，就能够强有力的推动基础建设进程的发展。

3.2增加人民的满意度

PPP模式通过使私人、社会企业参与基础设施建设，与政府共同商议基础设施建设的方案、预期计划，并在实际建设过程中参与建设，可以有效解决传统方式下，政府进行城市基础设施建设中所存在的项目周期长，基础设施利用率差，人民满意率低等问题。PPP模式下城市基础设施建设，可以为人民提供多样的选择方式，提升政府和企业形象，利于社会主义市场经济下的经济快速、健康、可持续发展，从而达到政府、社会、人民等多方面共赢的局面。

3.3有利于更好的发挥政府职能

PPP模式存在私人、社会企业参与部分，在带来充分的资金注入时，也带来了相应问题。应充分发挥政府在城市建设中的主导作用，弱化私人或社会企业以利益驱动为首要目的，而忽略基础设施质量及服务质量等问题，使政府部门和私人、社会企业有效结合。PPP模式下要求政府更好的发挥主导地位，发挥宏观调控功能，引领城市基础设施建设朝着多元、高效的方向发展。

4PPP模式在城市基础设施领域的应用

PPP模式主要有委托运营（O&M）、管理合同（MC）、建设-运营-移交（BOT）、建设-拥有-运营-移交（BOOT）、转让-运营-移交（TOT）、改建-运营-移交（ROT）等运作方式。作为公共项目的城市基础设施，根据其对应产品的收费标准和经营性质，可分为经营性基础设施、准经营性基础设施和非经营性基础设施。在实际工作中，PPP模式具体运作方式的选择应根据基础设施的不同形态，结合收费定价机制、项目投资收益水平、风险分担机制和期满处置等因素确定。

4.1经营性项目

对于具有明确的收费机制，并且经营收费能够完全收回投资成本的基础设施项目，可采用BOT或BOOT等运作方式，例如，供水、供电、燃气等项目。采用这种模式的特点是：通过政府授予的特许经营权，让私营企业参与基础设施建设，发挥社会资本的集聚效益，减少政府的资金压力。私营企业在特许经营期内，拥有一定的管理权，当特许经营期结束，私营企业将所经营管理的项目无偿转让给政府。对于经营性基础设施项目，政府应采取放权管理的方式，积极推动自然垄断行业逐步向特许经营转变。

4.2准经营性项目

对于准经营性基础设施项目，经营收费仅能回收部分投资，不足部分需要政府补贴支持。随着市场的不断发展成熟，政府部门逐步退出，私人企业开始进入准竞争性投资领域，例如航空、铁路、城市轨道等交通设施项目。在这类准经营性基础设施建设中采用PPP模式，要建立投资、补贴与价格的协同机制，通过社会资本化企业的投资和政府的财政帮扶共同经营管理，发挥市场机制和政府调控的双重功效，使投资企业获得合理回报，提高公共产品和服务的利用效率，进而实现准经营性项目公益性与盈利性的平衡。

4.3非经营性项目

对于没有收费机制，具有完全公益性的非经营性基础设施项目，其投资建设主要通过政府付费方式来进行。融资困难成为项目推进的主要障碍，可考虑采用委托运营（O&M）、建设—移交—租赁（BTL）的方式。例如城市道路的建设与维护、教育及医疗卫生项目、保障性安居工程等。这类基础设施项目采用PPP模式时，不会产生明显的经济效益，但会为投资企业带来一定的社会效益，并产生良好的环境效益。私营企业参与非经营性项目的建设，可以获得长期稳定的投资机会，积累能力和经验，拓宽企业发展空间。

5结束语

综上所述，城市基础设施建设要实现市场化改革，必须转变政府职能，引导社会资本进入基础设施和公共服务领域。PPP模式的应用不仅能够吸引社会资本参与城市基础设施建设，还能够帮助政府减轻基础设施建设的压力，促进社会主义市场经济的健康发展。积极推进PPP模式的实施，使PPP模式真正在城市建设中发挥作用，满足居民城市基础设施建设的迫切要求，加速城市发展，创造政府部门和私人社会企业合作共赢的新局面。

参考文献：

[1]周龙.PPP模式在公共基础设施建设中的应用[J].河南师范大学学报（哲学社会科学版），2016，（2）.

[2]陈宏珍.PPP模式在城市基础设施建设中的应用研究[J].时代金融，2015，（35）.

[3]何文胜.PPP模式在城市基础设施建设中的应用研究[J].信息金融，2015，（2）.

姓名：庞换芳

身份证号码：13052219910125xxxx