行政检察监督实务问题研究——以行政执法行为检察监督为例

行政检察监督实务问题研究——以行政执法行为检察监督为例

彭朝辉

邵阳县人民检察院

摘要：人民检察院是国家的法律监督机关，检察机关承担国家的法律监督职能，对国家法律实施的各个领域实施监督。检察机关既要监督司法机关的司法活动，也要监督行政机关的执法行为。检察机关依法对行政机关的执法行为进行法律监督是其重要职责，也是促进依法行政、建设法治政府的需要。本文从行政执法行为现状，检察机关对行政执法行为实施法律监督的方式及出现的问题，行政执法行为检察监督需进一步完善等方面谈谈几点看法。

关键词：行政执法行为；法律监督方式；问题；完善

《中华人民共和国宪法》第一百二十九条规定“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。”检察机关承担国家的法律监督职能，对国家法律实施的各个领域实施监督。检察机关既要监督司法机关的司法活动，也要监督行政机关的执法行为。检察机关依法对行政机关的执法行为进行法律监督是其重要职责，也是促进依法行政、建设法治政府的需要。如何进一步加强对行政执法行为正当性的检察监督力度，进而完善行政检察监督工作，已经成为检察机关亟需解决的核心问题之一。

一、行政执法行为现状

改革开放以来，我国行政执法虽然取得了巨大的成绩和进步，对于经济和社会的发展起到了积极的促进作用，但从总体上看，仍然不适应客观要求，已成为我国依法治国方略推进中的薄弱环节。目前我国行政机关在实施行政执法行为中存在诸多问题，主要表现有：在行政处罚环节上，出现重利益轻义务、重罚款轻整改、重罚款轻监督、重罚款轻教育的现象。有的行政机关受利益驱动，在实施行政执法行为过程中，凡是能扩大本部门管理范围并能带来实际利益的条款，凡是易于施行的规定，都积极主动地承担，凡是没什么利益所得，得不到实惠的规定，或是需要执行单位出资出力，工作难度大的条款，往往借口职权重叠交叉，在部门与部门之间、部门内部科室之间推来推去，导致政府权力部门化，部门权力利益化。在行政检查环节上，对行政相对人随意检查、重复检查、多头检查、多级检查的现象随处可见，出现作风粗暴，不文明执法的现象。这些现象导致执法者与行政相对人之间对立，影响了执法机关及执法者的形象，弱化了法治环境，最终损害国家机关和法律的尊严。

行政执法行为出现这些问题的原因有：一是执法主体依法行政观念淡漠，有法不依、执法不严、执法违法现象严重。部分行政机关及其工作人员长期以来由于受传统体制的影响，在实施行政活动时习惯于采取简单的命令方式，一定程度上造成了行政人员习惯于以行政命令进行各类行政执法行为，从而忽视了行政执法行为的依法性和规范性。向来重视实体法而轻视程序法，有的行政主体在行政执法过程中不遵守法定的程序，侵害了公民的基本权利，如不亮证执法、扣押物品不开具清单、罚款不给收据或者以白条代替、先裁决后询问以及先处罚后取证等。二是行政执法行为监督机制不健全，行政执法行为不当现象得不到有效遏制。目前，行政执法部门自我约束机制和外部监督都存在较为严重的缺陷和不足，导致整个行政执法监督机制的运行失去应有的效能。如土地、矿产、森林资源管理部门实施了违法的行政审批行为，容易导致不符合法定许可条件的行政相对人低价取得国有土地使用权、非法采矿或乱砍滥伐，使国家资源和生态环境遭受破坏，而此时的行政相对人往往从中获取巨大利益，因此也不可能主动向法院申请撤销这种违法审批行为，而其中受损害的行政相对人，又因为处于弱势地位，往往不敢或不愿提出行政复议和提起行政诉讼。三是行政执法人员整体素质还不能完全适应新形势下行政执法工作的要求。目前，多数行政执法人员都是原来行政机关事业单位的工作人员，没有经过行政执法方面的专门培训，在文化素质、道德素质，尤其是在法律知识和专业水平方面与依法行政、公正执法的要求有较大差距。如目前县一级行政执法人员中，接受过系统业务和法律培训的人为数很少。

二、检察机关对行政执法行为实施法律监督的方式

目前，检察机关对行政执法行为实施的监督方式主要有如下几种方式：

（一）运用督促履行职责、支持起诉等传统监督方式

针对行政机关违法行使职权或者不作为，不涉及到国家利益和社会公共利益损害的行为，检察机关在履行职责中发现的一般运用检察建议的手段，督促行政机关积极履行职责，或者是向行政机关发出督促起诉意见书，使其通过法律途径，向人民法院提起民事诉讼。根据湖南省人民检察院《关于2018年1月至6月全省检察机关民事行政检察业务数据的通报》（以下简称《通报》）2018年1月至6月，全省检察机关共办理督促履职案件1435件，支持起诉案件390件。

（二）充分应用公益诉讼等新型监督手段

《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国行政诉讼法〉的决定》在第二十五条上增加一款作为第四款，自2017年7月1日起施行。“人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责，行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼。”故针对行政机关违法行使职权或者不作为，涉及到国家利益和社会公共利益损害的行为，检察机关运用检察建议和其它方法不足以制止其侵权的，可以代表国家提起公益诉讼。根据《通报》2018年1月至6月，全省检察机关公益诉讼案件共立案1230件，提出检察建议和发布公告495件，提起公益诉讼案件34件。

（三）通过“两法”衔接平台，进行检察监督

通过“两法”衔接平台，检察机关能及时有效的监督行政执法机关有案不立、压案不查、隐案不报、以罚代刑、降格处理等违法行为。对于这些违法行为，检察机关一般采取立案监督、纠正违法等方式进行监督，督促行政机关正确履行职责。

三、行政执法行为检察监督的问题

一直以来，检察机关注重诉讼环节的检察监督，对行政检察监督特别是行政执法行为检察监督不够重视，导致检察机关对行政执法行为检察监督处于薄弱地位。检察机关在进行行政执法行为检察监督的过程中主要存在如下几个方面的问题：

（一）法律依据缺乏，缺乏行政执法检察监督操作规范流程

至今为止，检察机关开展行政执法行为检察监督工作的法律法规依据主要散见于《中华人民共和国行政诉讼法》《人民检察院民事行政抗诉案件办案规则》《人民检察院检察建议工作规定（试行）》等法律法规条文中。监督手段单一，缺乏刚性。实践中，检察机关对于正在或可能发生的违法行政行为，大多是通过发出检察建议书进行监督，建议性的文书其执法的刚性及约束性可想而知。对此，收到建议书的行政机关多以“从文字到文字”的形式进行反馈。加之“有的检察机关对检察建议的落实情况缺乏必要跟进，对不及时纠正违法行为的行政机关缺乏对应的惩戒措施，这更加使得检察机关对行政违法行为的法律监督效果大打折扣。”

（二）线索发现移交机制不健全，行政执法行为检察监督线索较少

行政违法线索发现，是对行政违法行为进行监督的关键。检察机关对行政执法行为的检察监督尚处于探索阶段，主要是通过履行检察职责发现监督线索。行政执法机关自身一般不愿主动暴露问题线索或邀请检察机关监督。就检察机关自身而言，侦监、公诉、控告申诉等检察业务部门，在履职中比较容易接触和发现违法行政行为线索，但由于内部线索移交机制不健全，加上有关领导和承办人重视不够，相关业务部门在履职中发现行政违法线索以后，也未及时移交给民事行政检察部门。

（三）开展调查取证难，获取证据的技术性、专业性要求高

查清违法事实，是开展行政执法行为检察监督的前提。根据现行法律规定，行政机关履行职务，有各种行政强制措施作后盾，人民法院办理行政案件，也有《行政诉讼法》规定的训诫、责令具结悔过、罚款、拘留等强制措施作保障。但是，尚无明确法律规定人民检察院在办理行政执法行为监督案中可采取何种调查措施或强制措施，导致调查取证比较困难。同时，部分领域涉及的专业知识较强，有的还需要进行检验鉴定，有的鉴定项目成本较高，获取证据的技术性、专业性要求高，对检察人员的专业知识能力、检察机关的办案经费保障能力提出更高的要求。另一方面，由于监督对象较为特殊，办案中进行调查取证的压力和阻力较大。某些领域的执法过程牵涉的行政执法部门较多，利益范围较广，在调查取证中如何厘清责任、协调关系也是需要考虑的问题。

（四）监督力量比较薄弱，机构设置与专业人才配备不足

绝大多数基层院行政检察从业人员配置为1-2人，且涵盖了民事、行政监督检察两个领域的工作职责。这与涉及领域广泛、专业性较强的行政管理工作相比，明显存在人员力量单薄、专业素养不高的实际困境。

四、行政执法行为检察监督需进一步完善

行政执法行为检察监督是突出检察机关宪法地位，履行法律监督职责的具体行动，是促进依法行政，推进依法治国进程的重要举措，是维护国家利益，保护民生民利的重要保障。如何才能更好适应新时期司法改革新需要，更加全面并有针对性地开展行政执法行为检察监督工作，需从以下几个方面予以完善：

（一）完善法律依据，明确监督规则

“凡进入法律活动，包括行政、民事、经济和刑事法律活动，均属检察监督的范围。”当前需尽快完善相关立法工作及时制定相关法律或者出台相关司法解释，明确检察机关行政执法行为法律监督的范围、程序、手段、救济程序等具体操作内容，赋予检察机关审查权、调查取证权、重大程序参与权等监督职能。

（二）内外联动，提升监督案件线索的发现能力

强化外部衔接，积极与环保、林业、农业、水利、国土、食药等行政机关沟通联系，通过走访、召开联席会议等方式，深入了解行政执法工作情况。与政府法制部门探索建立行政执法监督案件线索移送机制，受邀参与行政执法案件的评查工作，为行政执法行为监督提供有效的案源线索途径。强化检察机关自身内部协作，加强民行与侦监、公诉、控申、刑执等部门的协调配合，建立健全内部信息共享、线索发现、案件协作、目标考核等工作机制，积极寻求上级院工作指导，形成检察监督合力。

（三）争取支持，确保行政执法行为检察监督取得实效

针对检察建议等监督方式缺少刚性，影响监督效果的问题，建议采取以下措施：一是充分发挥联席会议制度作用，争取相关行政执法单位对检察监督的理解和支持；依托行政执法信息共享平台加强跟踪监督，确保行政执法行为检察监督的动态化、常态化。二是主动向地方党委和人大汇报工作，争取地方政府工作支持，加大对相关行政执法单位的依法行政考核力度。三是加强与其他监督力量协调、配合，将检察监督和党内监督、人大监督、政府专门机关监督、政协民主监督、社会舆论监督等有机结合起来，形成监督合力。

（四）注重建设，合理设置办案组织、配备专业人员

合理的机构设置和人员配备能够降低行政执法监督的成本，迅速实现有效监督，从而达到事半功倍的效果。结合当前检察机关正在开展的司法责任制改革、内设机构改革，合理设置专业办案组织、配备专业办案人员，对于提升行政执法监督能力显得极为重要。建议在改革中继续保持民行检察部门单独设置并加强人员配备，甚至可以成立专业化更强的行政检察部门或行政检察办案组。针对行政执法等专业性较强的问题，应当配备具有专业知识能力的检察人员，或加强行政执法等专业知识培训，或聘请专家教授、专业人员作为办案顾问，以准确识别问题，保障办案质量。

参考文献：

1]湖南省人民检察院.湘检民[2018]29号.2018.7.12.

[2]胡洵贤.《论我国行政检察监督制度之完善》.《湘潭大学学报》.2001年第5期.

[3]宋巍生.《关于检察监督的思考》.《中国刑事法杂志》.2000年第1期.

作者简介：

朝辉邵阳县人民检察院林检科