国外城市轨道交通建设投融资模式研究

国外城市轨道交通建设投融资模式研究

刘子长

广州地铁设计研究院有限公司广东广州510010

摘要：通过对美国、德国、日本等国外发达国家在城市轨道交通建设过程中的投融资模式进行研究,概括分析了国外轨道交通可分为政府投资+政府垄断经营、政府投资+政府有竞争经营、政府投资+公私合营、公私合作建设与运营、私人建设+私人运营五种投融资模式,并介绍了每种投融资模式的特点和应用。

关键字：轨道交通；投融资

目前世界上美国、德国、日本等发达国家以及我国北京、上海、广州、深圳地区，在城市轨道交通建设投融资模式以及实施方面积累了较为丰富的经验，为城市轨道交通建设提供多种投资来源，并形成了一套较为完善的实施措施，从而加快了轨道交通建设的速度。通过分析研究典型各发达国家及中国主要城市轨道交通建设投融资模式以及实施经验，为我国城市轨道交通建设资金筹措提供可借鉴的经验。

1．国外轨道交通建设运营模式

城市轨道交通事业具有明显的公益性，商业性相对较弱。因此在世界各城市，一般是以政府投资占主导，部分是企业单独投资或者政府财政主导下的企业投资。

在欧美等国,政府资金多来自税收,通常是在某种税收中提取一定的比例作为轨道交通建设维护用的资金。通常采用政府垄断或主导投资、建设和运营模式。在这种模式下,所有矛盾都在体制内协调，较少出现资金不到位、设备不适用等问题。亚洲部分国家,如日本、新加坡等,采用投资、建设和运营分离的模式,表现为政府投资市场化运作的模式,只不过具体实现形式略有不同。在此类模式下,政府将轨道交通作为准公共产品,把体制性亏损和经营性亏损区分开来,以提高企业经营效率、减少公共财政支出；另外轨道交通沿线的受益者也要赞助建设。而在泰国和马来西亚,受制于财政支付能力,政府往往采用BOT（BDOT）模式,因此以企业投资为主。

总的来看，按资金来源分，国外轨道交通可分为：政府投资+政府垄断经营、政府投资+政府有竞争经营、政府投资+公私合营、公私合作建设与运营和私人建设+私人运营五种投融资模式。

1、政府投资+政府垄断经营

政府投资+政府垄断经营的代表国家是德国。德国制定了一些有利于吸引资金投向轨道交通等基础设施的法律和规章。例如，根据近程公交财政区域分配法的规定：每年要分配固定的资金给各州各地区用于其兴建和改建城市近程公交系统，而且该分配金额有逐年增加的趋势。根据地方交通财政资助法的规定：矿物油的所得税可以用以改善地方的交通状况。这些法律规章制度进一步规定了轨道交通项目的投资规模和投资前提，并根据其轻重缓急的程度做了需求计划。

根据上述内容,德国地铁及轻轨建设所需资金的60%由联邦政府承担,40%由州、市政府承担,因此,其不需要通过借款等其他方式来筹集建设资金。由此可知,德国城市轨道交通的投融资模式是典型的政府财政投资和政府经营模式。具体来说,该模式就是指城市轨道交通建设在投资上全部由政府承担,在经营上由国有企业（在实际操作中是公共部门）进行垄断经营，并依靠政府财政补贴以达到盈亏平衡的一种有融资模式。该模式下,政府很少提供甚至不提供矫正外部效应的政策支持，包括沿线土地开发权等。

2、政府投资+政府有竞争经营

政府投资+政府有竞争经营的代表国家是美国。美国轨道交通投融资特点是征税与商业化开发，筹集城市轨道交通项目建设资金的来源主要为各级政府拨款、发行债券，主要途径表现为：

（1）对非交通设施使用者收费。当对交通设施使用者征税不能实现时，则从房产税、买卖税、矿产收入中抽出一部分用于交通建设，这部分收入约占交通项目投资的23%。

（2）对城市轨道交通车站周围土地的合作开发。公交管理部门或城市轨道交通部门与开发商合作向开发商出租轨道交通通车站周围所拥有的土地，从开发商手中收取土地租金和从开发商的毛收入中按一定比例收取附近租金。如华盛顿附近的Bethesda地铁站出租了156240平方英尺的土地，开发商建了一个17层的办公零售综合楼，一个12层的旅馆以及公共汽车站、停车场等设施，年租金160万美元，另收取开发商年毛收入的7．5％的附加租金。租期54年，期满后可续十年合同。

除了向非交通设施使用者收费和采用商业化的开发利益还原外，美国在筹集地铁和城市轨道交通设施建设资金时，还采用由土地发展商出资的私人出资；发行项目债券、无息债券：以及通过在停车场、车站、车辆等处作广告而收取的广告费或发行彩票等方式筹资。

3、政府投资+公私合营

政府投资+公私合营的代表国家是日本。日本对铁道及城市轨道交通的发展十分重视，制定了许多政策对有关投资者提供各种补助和税制优惠，促使全社会向铁道及城市轨道交通建设投资。投资来源包括：

（1）各级政府补助：政府往往不直接参与轨道交通建设投资，而是通过各种政策对轨道交通投资者进行补助。

（2）地方公共团体投资：对于公营地铁公司修建的地铁新线，其为地方公共团体总建设费一定比例(1990年前为10％，1990年后为20％)的投资，作为地铁公司的资本；对于公私合营铁路公司，日本称这类企业为第三经济部门)修建的铁路新线，地方公共团体的出资比例随地方公共团体和民间的财政状况及其对铁道的需求程度、必要程度而定。

（3）债券：通过发行地方债券、交通债券、铁道建设债券等进行筹资。地方债券是公营企业进行地铁建设时发行的地方性企业债券；交通债券是交通营团为筹集建设资金发行的债券：铁道建设债券是日本铁道建设公团为筹集建设资金发行的债券。

（4）贷款：建设轨道交通可以申请无息或低息贷款。地铁建设可以申请铁道建设基金无息贷款，这是国家用于铁道建设的特定资金来源，可对建设费的40％实施无息贷款。此外，地方公共团体也实施同样的援助，偿还期为15年。低息贷款向日本开发银行申请，对于立交工程、复线、换乘站改造等融资率达50％，利息为7.9％(特殊情况为5％)。

（5）使用者负担金：城市轨道交通的用户需要承担一部分建设费用。从1986年起，建立特定的城市轨道交通建设资金积累制度，在票价中增加一笔附加费，相应的运营收入增加量，不用纳税，将作为大规模改造工程建设费的一部分。

（7）税制优惠：日本为了大力发展铁道建设，不同时期相继出台了多种轨道交通建设的税制优惠政策。例如固定资产税中的铁道用地免征税租：地铁、道口建设及道口安全装置实行免税；工程费特别折旧制度及特别铁道工程折旧准备金制度：实施“特定城市铁路建设公积金制度”以及1991年，实行了铁道建设基金制度，并针对大城市轨道交通建设制订了《特定都市铁道建设促进特别措施法》，促进新线建设和扩建等。

4、公私合作建设与运营

公私合作建设与运营的代表国家是新加坡。新加坡城市轨道交通由政府投资建设，但在地铁运营方面不提供补贴。新加城市轨道交通项目建设资金主要来源于财政部对陆路交通管理局的拨款和陆路交通管理局自己筹措借贷，陆路交通管理局的这部分借贷资金会利用财政拨款归还。同时，陆路交通管理局的收入，如法定收费、罚款等也构成了地铁建设资金的来源。新加坡城市轨道交通的建设和运营资金都由陆路交通管理局负责，陆路交通管理局不仅要负责城市交通基础设施建设的资金，还要负责其初始运营资产的购置。通过这种方式，运营公司仅需提供少量资金就能得到运营所需要的资产，政府在进行初始投资后也不需要对运营资产进行大量的投资，这样不仅可以满足初始运营对资金的大量需求，还保证了建设及运营的速度。此外，因资产更换而产生的资金需求大部分由轨道交通企业从其自身收入中支付，同时陆路交通管理局还会给予一定补贴。

通过上述分析，新加坡城市轨道交通的投融资模式是一种分阶段的PPP建设模式。其在规划建设阶段，需要在运营效益和公共利益的基础上对城市轨道交通线路进行规划，并依靠政府的信用担保和财政资金实现城市轨道交通投融资，以达到有效控制建设成本和工期进度的要求。在项目运营阶段，明确政府对城市轨道交通项目的财政补贴，通过市场化的方式引入适合的社会企业进行专业化管理经营，以最大限度地利用社会机构的高服务质量和高管理效率，从而达到降低运营成本，加快投资回收，增加运营效益，提高服务质量的目的。

5、公私合作建设与运营

私人建设+私人运营的代表国家是泰国。Skytrain线是泰国曼谷首条轻轨线路，私人投资私人经营的投融资模式。私人家庭企业控股公司BangkokMassTransitSystemPublicLimited（简称BTS）负责Skytrain项目，轻轨总的建设成本的}5%来自贷款，而70%的贷款是美元形式的贷款。政府不提供建设资金、不分担主要项目风险。泰国政府通过合同形式对轻轨建设和运营及BTS的股本结构进行约束，与BTS签订了为期30年的特许运营协议，规定项目沿线工程用地由曼谷市政府提供，曼谷轨道交通公司拥有线路延伸的优先权；允许曼谷轨道交通公司保有100%的收入；运营的前8年曼谷轨道交通公司的利润无需交纳税金；同时也规定在30年的经营期内，他那勇公司（TanayongPublicCompanyLimited）对曼谷轨道交通公司的持股比例不得低于51%，并且限定运营初期的运营平均票价为20泰。

虽然在轻轨建设经营过程中泰国政府没有任何风险和财政压力，但是这种投融资模式却给泰国城市轨道交通带来了严重后果：BTS公司自身的资本积累难以满足轨道交通项目建设需要的巨额投资资金。②运营亏损严重。财务压力使得泰国轨道交通不堪重负，BTS公司既难以获得新的贷款和债务发行额度，无法为二期的扩建项目投资，整个轨道交通经营陷于恶性循环，前景暗淡。

6.结论

总结美国、德国、日本等国外发达国家可以看出国外轨道交通可分为政府投资+政府垄断经营、政府投资+政府有竞争经营、政府投资+公私合营、公私合作建设与运营和私人建设+私人运营五种投融资模式，五种模式各具特点，且商业化程度逐步加深，可以为我国轨道交通投融资模式提供一定参考和借鉴。

参考文献：

[1]张泓,刘勇,董三喜.世界七大城市地铁投融资实例分析及其借鉴[J].城市轨道交通研究，2007.

[2]齐皓然.城市轨道交通投融资模式研究——以深圳城市轨道交通为例.大连海事大学，2014.

作者简介

刘子长（1986-），男，工程师，工学硕士，毕业于同济大学交通运输工程专业，主要研究方向为城市轨道交通规划与设计.