简谈我国医疗机构设置规划审批法的概念和主体

简谈我国医疗机构设置规划审批法的概念和主体

张清华

张清华（徐州市卫生监督所江苏徐州221002）

【中图分类号】R197【文献标识码】A【文章编号】1672-5085（2012）33-0048-02

【摘要】本文依据我国法律规定，提出了医疗机构设置规划审批法概念是指规定医疗机构设置规划、布局和审批的法律规范。分析了医疗机构设置规划法的法律主体为县级以上卫生行政部门、机关企业和事业单位、县级以上计划生育管理部门、以及国务院卫生行政部门、人民军队、特别行政区以及特殊人群管理或服务机构都是我国医疗机构设置规划法的法定主体。在审批法方面分析了具有完全行为能力的公民、法人和其他组织都可以申请设置医疗机构，但情况都有特殊之处。其中在城市普通公民只能申请设置个人诊所以外的医疗机构，并且我国法律对其他组织作为申请人方面的规定存在一定文义矛盾。在审批法方面提出掌握审批权的机关主要指县级以上卫生行政部门，特定情形下包括外经贸委、中医药管理部门、计划生育行政部门等。

【关键词】医疗机构设置规划申请审批

一、医疗机构设置规划审批法的概念

医疗机构规划设置法是指规定医疗机构设置规划、布局和审批的法律规范。它的内容主要有两个部分组成：一是设置规划法；二是设置审批法。

二、医疗机构设置规划法

（一）医疗机构设置规划法的概念

医疗机构设置规划法是规定医疗机构设置规划或布局的法律规定。医疗机构不是普通的商事主体，不可能按照设置人意思表示自由设置。必须考虑一定区域内的人口、医疗资源、医疗需求和现有医疗机构的分布状况由法律规定的部门统筹制作并发布。

（二）医疗机构设置规划法的主体

医疗机构规划法的主体是指享有医疗机构规划、布局权利并承担相应义务的人。

1、县级以上卫生行政部门是完全的医疗机构设置规划和发布机关。

根据《医疗机构管理条例》第六条第一款的规定，县级以上地方人民政府卫生行政部门应当根据本行政区域内的人口、医疗资源、医疗需求和现有医疗机构的分布状况，制定本行政区域医疗机构设置规划。《医疗机构管理条例实施细则》第八条规定：“《医疗机构设置规划》由县级以上地方卫生行政部门依据《医疗机构设置规划指导原则》制定，经上一级卫生行政部门审核，报同级人民政府批准，在本行政区域内发布实施”。据此，县以上卫生行政部门是完全的医疗机构设置规划和发布机关，其他主体是不完全或局部的设置单位。例如计划生育局设置某些计划生育技术服务机构，虽然也有设置规划权，但仅限于单一的一部分。

2、机关、企业和事业单位依法享有自需的医疗机构设置规划权。

根据《医疗机构管理条例》第六条第二款的规定，机关、企业和事业单位可以根据需要设置医疗机构，并纳入当地医疗机构设置规划。在我国相当多的存在着机关、企业和事业单位设置医疗机构的情况。例如某机关医院、铁路医院、交通医院、矿山医院、民政、粮食医院等等。随着医疗体制改革的不断深入，目前机关、企业和事业单位设置的医疗机构也处于运行机制改革的历史关口。研究机关、企业和事业单位医疗机构设置规划的意义还在于，机关、企业和事业单位可以根据需要进行医疗机构设置规划，规划完成后，并入县级以上区域规划，而不需要事先审批。这不同于个人，个人无权进行医疗机构的设置规划。当然，机关、企业和事业单位依法享有医疗机构设置规划权仅限于自需的，本单位自身需要的，而不可能是社会医疗服务市场整体需求的，整体需求由县级以上卫生行政部门制定。

3、县级以上计划生育管理部门也是医疗机构设置规划法的主体之一。

根据《计划生育技术服务管理条例》第五条的规定，计划生育技术服务网络由计划生育技术服务机构和从事计划生育技术服务的医疗保健机构组成，并纳入区域卫生规划。计划生育技术服务机构从事产前诊断和辅助生育技术治疗不育症的，应当经省级计划生育行政部门和卫生行政部门批准，产前诊断业务还要报国务院卫生行政部门备案。因此从事产前诊断和辅助生育技术治疗不育症的计划生育技术服务机构构成医疗机构的外延，不仅如此，即使一般的计划生育技术服务机构的业务范围也是与生育有关的临床医疗服务，所以在我国，计划生育行政部门也享有部分医疗机构设置规划权。

4、国务院卫生行政部门、人民军队、特别行政区以及特殊人群管理或服务机构都是我国医疗机构设置规划法的法定主体。

《医疗机构管理条例》第十三条规定，国家统一规划的医疗机构设置，由国务院卫生行政部门决定。这方面主要体现在一些区域医疗机构的数量和规模以及专科医院方面，例如，三甲医院数量和规模，中医药管理法规规定的每个县至少保留一个中医院，再比如传染病院等，这些医疗机构通常是由国务院卫生行政部门在总体上领导并把握的。人民军队可以根据军事法规进行医疗机构的数量、规模层级以及平时和战时的总体规划部署。从一国意义上，特别行政区如香港、澳门地区的医疗机构设置规划法也构成我国医疗机构设置规划法的渊源。此外，某些特殊人群或其服务管理组织等也可以依法进行医疗机构设置规划。比如：教会、老年人管理服务机构、残障人保障机构等均可以进行医疗机构设置规划，只是除前述国务院卫生行政部门、人民军队以及特别行政区之外的设置规划完成后一般要并入当地县级以上医疗机构区域设置规划之内，并由县级以上卫生行政部门统一发布。

三、医疗机构设置审批法

（一）概念

医疗机构设置审批法是与医疗机构设置规划法相衔接的概念，它是规定在医疗机构设置审批中，谁有权利申请设置以及谁有权利批准设置医疗机构的法律制度。

（二）医疗机构设置审批法的主体

医疗机构设置审批法的主体是指在医疗机构设置审批法中享有权利并承担相应义务的人。这一主体主要分为对应的两类：一方是医疗机构的设置申请人，一方是享有医疗机构设置审批权的国家机关，主要是卫生行政部门。

1、设置申请人

设置申请人是指享有医疗机构设置申请权的人。根据我国现有法律规定，具有完全行为能力的公民、法人和其他组织都可以申请设置医疗机构，但情况都有特殊之处。其中在城市普通公民只能申请设置个人诊所以外的医疗机构，其法律依据是《医疗机构管理条例实施细则》第十三条，根据这一条规定，在城市设置个人诊所必须是执业医师并从事5年以上同一专业临床工作的人。普通公民在乡镇、村能否申请设置个人诊所还要看当地省、自治区、直辖市的具体规定。法人和其他组织设置的为内部职工服务的门诊部、诊所、卫生所（室），依法不需要申请，由设置单位在该医疗机构执业登记前，向当地县级卫生行政部门备案即可，备案时应提交下列材料：设置单位或者其主管部门设置医疗机构的决定和《设置医疗机构备案书》，卫生行政部门应当在接到备案后十五日内给予《设置医疗机构备案回执》。地方各级人民政府设置医疗机构，由政府指定或者任命的拟设医疗机构的筹建负责人申请。

值得注意的是现行医疗机构设置审批法对申请人中的其他组织的法律规定有些文义矛盾。根据《医疗机构管理条例实施细则》第十二条的规定，不能独立承担民事责任的单位，不得申请设置医疗机构。第二十条的规定：设置人不符合规定的条件的，不予批准。据此，其他组织很可能不能成为适格的医疗机构设置申请人，因为其他组织一般不具有独立的法人资质，不能独立地承担民事责任。但是《医疗机构管理条例实施细则》第十四条的又规定：两人以上合伙设置医疗机构，由合伙人共同申请。第十七条规定：两人以上合伙申请设置医疗机构的，除提交可行性研究报告和选址报告外，还必须提交由各方共同签署的协议书。显然，上述法律规定有一定矛盾。

2、设置审批人

设置审批人是指在医疗机构设置审批法中享有医疗机构设置审批权的人，实指县级以上卫生行政部门，特定情形下包括外经贸委、中医药管理部门、计划生育行政部门等。

《医疗机构管理条例》第九条规定：单位或者个人设置医疗机构，必须经县级以上地方人民政府卫生行政部门审查批准，并取得设置医疗机构批准书，方可向有关部门办理其他手续。据此，除另有规定外，一般的医疗机构的审批权均在卫生行政部门。

第十一条规定：单位或者个人设置医疗机构，应当按照以下规定提出设置申请：⑴不设床位或者床位不满100张的医疗机构，向所在地的县级人民政府卫生行政部门申请；⑵床位在100张以上的医疗机构和专科医院按照省级人民政府卫生行政部门的规定申请。《医疗机构管理条例实施细则》第十一条：床位在一百张以上的综合医院、中医医院、中西医结合医院、民族医医院以及专科医院、疗养院、康复医院、妇幼保健院、急救中心、临床检验中心和专科疾病防治机构的设置审批权限的划分，由省、自治区、直辖市卫生行政部门规定；其他医疗机构的设置，由县级卫生行政部门负责审批。

根据社区医疗管理的有关规定，设置社区卫生服务机构，须按照社区卫生服务机构设置规划，由区（市、县）级政府卫生行政部门根据《医疗机构管理条例》、《医疗机构管理条例实施细则》、《社区卫生服务中心基本标准》、《社区卫生服务站基本标准》进行设置审批和执业登记，同时报上一级政府卫生行政部门备案。《社区卫生服务中心基本标准》、《社区卫生服务站基本标准》由卫生部另行制定。一般讲来，社区卫生服务站有县区级卫生行政部门批准，社区卫生服务中心由市级卫生行政部门批准。

设置中外合资、合作医疗机构，应先向所在地设区的市级卫生行政部门提出申请。设区的市级卫生行政部门对申请人提交的材料进行初审，并根据区域卫生规划和医疗机构设置规划提出初审意见，并与申请材料、当地区域卫生规划和医疗机构设置规划一起报所在地省级卫生行政部门审核。省级卫生行政部门对申请材料及设区的市级卫生行政部门初审意见进行审核后报卫生部审批。申请设置中外合资、合作中医医疗机构（含中外合资、合作中西医结合医疗机构和中外合资、合作民族医医疗机构）的，经所在地设区的市级卫生行政部门初审和所在地的省级卫生行政部门审核后，还要报国家中医药管理局审核，然后转报卫生部审批。

综上，县级以上卫生行政部门直至国家卫生部是医疗机构设置审批人，依法享有各自的医疗机构设置审批权。