深圳城市更新的蝶变——解读深圳城市更新的可持续发展路径

深圳城市更新的蝶变——解读深圳城市更新的可持续发展路径

龚银露

深圳市坪山区城市更新和土地整备局

摘要：城市更新，是城市化快速扩张之后，城市发展寻求再生空间的必要手段，是城市化发展进程中的必经阶段。深圳凭借改革开放，成为全国城市化发展领先地区，深圳城市更新为城市发展做出了前所未有的巨大贡献，同时也逐步显现出一系列问题。2016年深圳市政府施行“强区放权”改革，2019年国务院推进“大部制”行政体制改革，客观上为深圳城市更新工作打开了新的局面。可以说，目前深圳城市更新面临的困境是长期积累的结果，需要从顶层制度上做出变革。本文将结合深圳城市更新发展的特有历史进程，通过“三个阶段”梳理当前困扰深圳城市更新发展的主要问题，针对性地挖掘内在逻辑，通过“五个转变”深入解读下一阶段深圳城市更新工作的重点，并以“四个持续”提炼深圳城市更新实现蝶变的可持续路径。

关键词：蝶变；政府主导；市场运行；片区统筹；有机更新。

一、深圳城市更新已经走过的三个阶段

特区成立以来，随着城市化进程的快速推进，深圳城市建设很快由快速扩张阶段进入到存量发展阶段，城市更新在历史舞台上扮演着越来越重要的角色。经过近40年酝酿发展，深圳积累了大量城市更新实践经验，已将城市更新常态化、制度化，并成为国内城市更新发展的引领者。总的来说，深圳城市更新大致经历了三个阶段：1980-2008年的起步探索阶段、2009-2016年的成熟完善阶段、2017年以后的重组升级阶段。

（一）起步探索阶段（1980-2008）

改革开放以来，伴随着两次城市化转地，深圳迎来城市建设的快速发展期，城市建设用地由1979年的3平方公里增加到2006年的729.08平方公里，且头一个五年的年均增长率一度高达88.8％，后期逐年下降，至2006年下降到3.7％。

深圳市政府于1991年5月24日成立了旧村改造领导小组，推进了一批旧村改造项目实施，其中以泥岗村、赤尾村、上步旧村、渔民村、蔡屋围等为典型案例。2004年10月，深圳市城中村改造工作办公室设立，《深圳城中村（旧村）改造暂行规定》出台，改造对象拓展至城中村、旧城、旧工业区三种类型，方式拓展至全面改造（拆除重建）和综合整治两种。其中综合整治类项目推进迅速，自2005年，全市有152个城中村综合整治项目开工，截止2009年有105个项目完工，完成率达70%，完工面积约8.2平方公里。

总的来说，这一阶段是以城市空间的快速扩张为基本特征，城市更新实践工作的主要目的是改善城区环境，缓解城中村治理问题，不太注重土地开发效率，土地资源被大量消耗，粗放型增长带来了后续“难以为继”的困境，客观上为下一阶段的大规模城市更新埋下伏笔。

（二）成熟完善阶段（2009-2016）

2009年8月25日广东省颁布《关于推进“三旧”改造推进节约集约用地的若干意见》（粤府[2009]78号），创新性地鼓励利用社会资金开展“三旧”改造，深圳随即开启了“政府引导，市场运作”的模式探索之路。

2009年12月1日深圳市正式施行的《深圳市城市更新办法》（深府第211号，以下简称《办法》），率先提出了内涵更加广泛的城市更新概念，并明确了城市更新的目的、原则、更新单元划定、城市更新类型等内容，作为国内首部关于城市更新的政府规章，这一重要政策的施行标志着深圳市城市更新工作正式走向法制化、规范化。2012年1月21日深圳市发布《深圳市城市更新办法实施细则》（深府〔2012〕1号，以下简称《细则》），进一步细化补充各项条款，吸纳整合了一系列配套政策。在此基础上，《办法》和《细则》共同构成了深圳市城市更新的政策核心，随后陆续出台了一系列政策规范，并结合时势需要不断补充各类规定和指引，推动城市更新政策体系在动态变化中不断完善。

这一阶段深圳城市更新工作得到了政策支撑，城市更新管理经验得以快速推广，在全市范围内形成了规模效应，伴随着2010年特区撤关，龙岗宝安两区纳入特区一体化建设，城市更新实践活动大量增加，尤其以原关外地区的城市更新实践为主。据统计，截至2016年底，全市累计批准城市更新单元计划598项，涉及拆除用地面积48.1平方公里；而2011-2016年的短短6年间，全市共审批城市更新计划378项，占累计总数的63%，涉及拆除用地面积27.8平方公里，占累计总数的57.8%。该6年审批的378项城市更新计划中，有将近七成来自于原关外地区。（数据来源：根据《深圳市城市更新年报2011-2016》相关数据整理）

2009-2016年仅七年光阴，深圳城市更新经历了创新探索到法制化建设的成熟巩固期，市场运作模式极大地激发了市场活力，为深圳带来了城区改造的繁荣时期。然而，市场是一把双刃剑，它同时也带来了较大的负面影响。

2015年8月，时任深圳市委副书记、市长许勤签发279号市政府令《关于在罗湖区开展城市更新工作改革试点的决定》，启动了深圳市“强区放权”改革的第一步试验。

（三）重组升级阶段（2017年以后）

2016年10月，市政府印发《深圳市人民政府关于施行城市更新工作改革的决定》（市政府令第288号），在罗湖区城市更新改革试点成功运行的基础上，启动了全市城市更新领域的“强区放权”改革，将市级审批事权全部下放至各区。2018年6月，深圳市人民政府印发的《深圳市人民政府2018年度立法工作计划》中明确将起草《深圳经济特区城市更新条例》，旨在通过制度创新解决长期困扰深圳城市更新的多重难题。2019年1月，《深圳市机构改革方案》（以下简称《方案》）经省委、省政府批准，并报中央备案同意，深圳市机构改革工作进入全面实施阶段。《方案》将深圳市城市更新局、深圳市土地整备局的行政职能整合，组建深圳市城市更新和土地整备局。

三年时间，三项重大改革，一是市区审批职权的厘清；二是立法保障实施的强化，三是行政管理体制的简化。这一阶段对城市更新工作来说，是一次彻底的洗礼，是对固有模式的一次变革，是对过去发展中滋生的各种问题的一次扫荡。而当前是具备历史性、变革性的空前时期，各种因素聚集其中，为深圳城市更新的蝶变启动了引擎。

（四）小结

深圳城市更新的发展，是一部典型城市发展的缩略范本，深圳仅用了40年时间，经历了西方城市从工业革命到现代化建设的漫长历程，经历了城市从快速扩张到理性回归再到土地二次开发的迂回历程。深圳城市更新走过了她的起步、探索、发展、壮大阶段，现阶段我们正处于风暴中央，一端是既有模式下的举步维艰，一端是改革面纱背后的取舍难辨。值此之际，本文希望通过深入剖析深圳市城市更新运作模式、规划统筹形式、改造方向引导、行政管控方式、改造类型导向等五个方面的内在逻辑，借鉴其他地区的管理经验，理顺深圳当前处境下寻找可持续路径的一得之见。

二、深圳城市更新正在经历的五个转变

2009年以来，深圳凭借“政府引导，市场运作”的基本模式，实现了城市更新从起步、探索到成熟的快速发展，城市更新拉动了经济增长，促进了产业转型，稳定了房地产市场供应，提升了城市发展质量和民生服务水平，为深圳城市建设做出了巨大贡献。截至2017年底，全市累计列入城市更新单元计划644项，涉及拆除用地面积约50平方公里，累计供应用地约15平方公里。2010-2017年，城市更新年度投资额占全市固定资产投资比例逐年上升，2017年完成1044亿元，同比增长53%，占全市比例达到20%。（数据来源：《深圳市城市更新年报2017》）

但是，市场主导运作模式的问题日益显现。一是开发商以逐利为目的囤地圈地，扰乱市场秩序，阻碍公平竞争，损害集体利益；二是市场主导挑肥拣瘦，空间范围上、建设时序上、公共配套上均难以统筹，极易形成城区建设的碎片化，且导致部分区域“开天窗”，成为无法改造的“硬骨头”；三是现状过度倒逼规划，由市场主导的利益导向必然是现状推高规划，这就导致政府规划统筹的力度难以施展，因屈就于现状，美好的规划蓝图难以落实；四是由于城市更新的市场属性，深圳城市更新政策并未对拆迁赔偿标准进行统一规范，导致市场预期畸高，攀比心理普遍存在，钉子户比比皆是，项目实施困难，已签约业主利益得不到保障。

（一）由市场主导向政府主导转变

1.市区职权清晰化保证了更新项目的实施效率

广州是政府主导型城市更新，市、区职责的划分重点在于规划编制和审批的层级区分，市级是总体统筹和审批部门，区县级是规划编制和实施部门。上海的做法则更强调基层政府的主动性，城市更新区域评估、城市更新实施计划、全生命周期管理等一系列环节，区县级政府的主导贯穿了整个流程，市级政府主要负责政策编写和战略性规划的制定。

深圳一直在探索以政府统筹逐步规范城市更新的市场化操作，近年来随着“强区放权”改革，将市级职权从具体行政审批事项中抽离，负责制定政策规范、统一技术标准、管理年度计划、编制宏观规划、统筹规划审批、落实监督考核等顶层设计。这意味着，政府统筹的力度在加强。一方面，市级政府从具体审批事项中抽离开来，避免了“既是政策制定者，又是政策执行者”的尴尬处境，才能坐在飞机上纵观大势，也能够更集中、更有效地做好统筹管理；另一方面区级政府拥有项目审批的主动权，城市更新实践更好地与地区实际融合，能够更精准、更高效地服务于地区发展。

数据显示，2017年是“强区放权”后的第一年，全年城市更新年度投资额达到1044亿元，为历年新高，同比增长53%，占全市固定资产投资比例由2010年的4%上升到20%。

图片来源：根据《深圳市城市更新年报2017》相关数据整理

2.规划编制主动权决定了更新项目的利益倾向

上海城市更新是典型的政府主导型，在规划体系上是政府主导汇总并统筹优化单元范围内各个更新项目的意向性方案，形成更新单元建设方案，再依据更新单元建设方案与各个更新项目主体签订项目协议。广州城市更新的规划体系与深圳类似，不同的是，广州城市更新中长期规划（五年规划）、片区统筹规划、年度计划、更新项目实施方案均由各级政府组织编制，确定开发指标之前市场资金不会介入；深圳则是由市场主体负责编制更新单元规划，政府负责审批。

这一区别决定了更新单元实施改造后的利益倾向。上海的做法是，拆迁主要由政府或政府授权的主体实施，拆迁完成后，土地收储，在公开市场进行招拍挂；广州市强调土地应储尽储，防止土地增值收益向市场外溢，其做法是将政府征收纳入改造模式，并明确设定补偿标准；深圳则相反，规定城市更新单元在满足基础贡献率（15%）的基础上，多贡献用地可以换算成转移容积率叠加到建设用地中，并不限制市场获取更多的土地增值收益。

深圳早期的更新项目由于政策规范并不完善，开发商获取了巨额利润，随着政策不断加码，市场利润趋于合理。但是，城市更新的蛋糕到底如何划分并没有清晰的标准，政府需要在公共利益和市场积极性之间做好权衡。比较稳妥的做法是分级、分类管控，对于城市重点发展区域、重要节点等地区以及战略性产业升级项目等，收回更新单元规划的编制主动权，由政府统筹单元规划，保证规划编制的高度和前瞻性，确保土地增值收益向公共利益倾斜。

3.基础数据规范化界定了更新指标的合理区间

广州自2016年起建立城市更新常态基础数据调查制度（以下简称“标图建库”），开展土地、房屋、人口现状数据调查，实行严格的“常态管理+两查两核+纠错问责”模式，未纳入基础数据库的地块不能列入城市更新范围。截至2016年4月底，全市纳入省国土资源厅审核确认的“三旧”改造标图建库范围图斑共计20619宗，总面积589．85平方公里。

深圳在基础数据调查方面尚未形成统一的管理体系，目前主要是通过建筑物测绘报告以及社区股份公司管理台账等进行核算，核算标准难以统一，核算结果难以校核，对规划指标的影响存在不确定性。

广州的经验值得借鉴，建立规范统一的基础数据调查制度，对整治城市更新市场乱象、理顺城市更新规划管理有着积极意义。一方面，作为城市更新前置管理手段，标图建库有效的管控了不符合规划条件的地块进入城市更新计划，避免开发商盲目囤地圈地；另一方面，标图建库为城市更新项目提供了可靠的基础数据来源，便于形成全市城市更新潜力地块的管理台账，为研究全市城市更新战略发展方向、编制中长期规划、管理近期实施等都提供了依据。

（二）由更新单元向片区统筹转变

城市更新单元规划制度，是深圳在大量实践基础上创新提出的城市更新规划管理制度之一，以城市更新单元作为基础单位，便于规划管理，实现了城市更新项目的快速实施。但是，独立的城市更新单元相互之间的统筹难度较大，具体体现在改造范围难以闭合、公配责任难以分摊、实施时序难以衔接、建设标准难以统一等方面。深圳一直在探索完善城市更新单元规划制度，包括城市更新单元规划在法定效力上与法定图则的衔接，以及向香港学习发展单元大纲的尝试等，都是传统规划面向实施的改革。片区统筹规划强调的也是“统筹”的概念，规划目标从乌托邦式的终极蓝图回归现实发展需要，规划结果不仅是平面上的漂亮图纸，更重要的是利益的统筹，责任的统筹，时序的统筹。

《广州市城市更新办法》指出，市城市更新部门应当会同各区政府依据城市更新中长期规划，结合城市发展战略，划定城市更新片区。《上海市城市更新实施办法》指出，城市更新工作实行区域评估、实施计划和全生命周期管理相结合的管理制度。广州和上海都不约而同将区域统筹作为城市更新单元规划的前提，这是政府主导模式下的必然选择，也是深圳秉承市场运行原则下的优化选项。

（三）由眼前利益向长远发展转变

经历2008年美国次贷危机之后，中国房地产市场逐渐复苏，在政府几次调控下，房地产市场仍然显现出极大的活力，尤其是北上广深等一线城市。在这样的历史背景下，深圳城市更新一头扎进房地产热潮，大量旧工业厂房改造成住宅、商业，彼时因拆致富的新闻屡见不鲜，开发商被高额利润冲昏了头脑，城市更新市场出现明显的不均衡性。据统计，2011-2017年，全市审批通过城市更新单元规划共计305项，其中改造方向为住宅、商业的有217项，占总数比例为71.1%。其中，2012年共审批城市更新单元规划共计38项，改造方向为住宅、商业的就有33项，占当年审批总数比例高达86.8%，将近九成更新项目改造为住宅、商业，深圳城市更新改造方向的倾向性由此可见一斑。（数据来源：根据《深圳市城市更新年报2011-2017》整理）

随着深圳产业的进一步升级，尤其是2008年金融危机之后，实体经济对城市经济发展的重要性得到广泛关注，深圳市政府越来越重视产业空间的配给，城市更新领域也陆续出台了一系列促进产业转型发展的相关鼓励政策，如政府主导推动旧工业区连片改造，简化旧工业区改造流程，降低旧工业区改造政策门槛，支持产业用地提高容积率，鼓励集多种手段的旧工业区综合整治等。

1979年深圳设市，GDP仅为1.96亿元，香港同年GDP是深圳的178倍；2018年，深圳GDP首次超过香港。深圳的成长离不开改革开放的政策红利，同时也是深圳产业不断创新升级的结果。产业始终是城市经济发展的命脉，深圳改革开放四十年来始终坚持产业的自主创新，当前，深圳正在努力建设成为具有世界影响力的创新创意之都。城市更新是城市发展的臂膀，以更新促产业，是深圳不断成长的内在要求，更是城市发展洪流中不可逆转的方向。

（四）由粗放鼓励向精细管控转变

纵观各大城市发展历程，早期的城市更新普遍以粗放型的鼓励政策为主，在实践过程中逐步完善各项管控要求。深圳于2009年出台的《深圳市城市更新办法》及其细则，构成了深圳城市更新的总体框架，随后陆续出台的一系列配套政策，为深圳城市更新管理体系增添了饱满的血肉。

但是，正如上文所述，深圳城市更新的改造方向呈现出明显的不平衡，这一表象的内在动因仍是利益驱使，而这与深圳城市更新的容积率核算规则有着极大关联。通常，招拍挂地块的容积率由法定图则确定，但城市更新项目涉及利益较为复杂，为保证其经济可行性，早期的法定图则对城市更新单元往往不设容积率，由更新单元规划予以明确。而更新单元规划核算的政策上限通常由地块及周边区域的市政承载力决定，再辅以现状与规划容积率的拆建比进行复核。这就使得城市更新项目的容积率核算存在不可控性，市场往往倾向于选择拆迁难度小的旧工业区以压低成本，再申报盈利高、回报快的居住、商业等功能作为改造方向，从中获得巨额利润。随之而来的后果是市场出现不均衡，从而带动市场预期不断攀升，甚至打破地域性区别，使得规划条件较差的区域改造难度陡升，形成更多无法实施的“硬骨头”。

由此可以想见，城市更新政策的管控不能只有一个标准，对于不同类型、不同功能、不同区域的城市更新项目，应分类研究、精准施策。近年来深圳城市更新政策不断推陈出新，一是结合实际对核心政策的修改完善；二是深化细化管控要求，各类配套政策层出不穷，推动深圳城市更新政策体系的逐渐丰满；三是深挖困扰深圳城市更新多年的老大难问题，提高到立法层面予以解决。这些措施都明确指向一个目标，即城市更新管理精细化，这是深圳城市更新坚持市场运行模式下的必然选择。

（五）由大拆大建向有机更新转变

据住房和城乡建设部《2017年城市建设统计年鉴》，深圳市区面积1997.47平方公里，建成区面积已达925.2平方公里，占市区面积的46.3%。相比内地其他一线城市，北京市建成区面积1445.54平方公里，占市区面积的8.8%；上海市建成区面积998.75平方公里，占市区面积的15.8%；广州市建成区面积1263.34平方公里，占市区面积的17.0%。从统计数据来看，深圳城市建设发展速度之快，改革开放以来仅用了40年，建成区已趋近北上广等历史悠久的一线城市；更重要的是，深圳的建成区占市区面积已将近五成比例，未来城市发展的空间已捉襟见肘。

城市更新正是在这样的背景下被推上历史舞台，截至2017年底，深圳全市累计列入城市更新单元计划644项，涉及拆除用地面积约50.15平方公里。以利益为导向，城市更新项目几乎一边倒的以拆除重建为主，这也直接导致了城市发展过程中很多珍贵的历史建筑和历史街区在市场洪流中被推倒，建成了高楼大厦。

2016年8月，《上海市城市总体规划（2016-2040）》草案公示，将设置规划建设用地的“天花板”，将“总量锁定”，实现建设用地规划总量的“零增长”。为达到这一目标，上海市开展了城市更新四大行动，包括“共享社区计划、创新园区计划、魅力风貌计划、休闲网络计划”，提倡微改造，为社区服务、创新空间、历史风貌、慢行网络等提供窗口。

2019年深圳市规划和自然资源局印发《关于深入推进城市更新工作促进城市高质量发展的若干措施》，明确提出“坚持城中村有机更新，更多采用微改造方式，不急功近利，不大拆大建。”并明确细化了城中村综合治理、增加辅助性公用设施或现状建筑功能改变、综合整治类更新等不同类型的微改造形式，为城市延续性改造拨开了新思路。盲目拆建是城市发展之痛，“一拆”磨平了城市发展的痕迹，“一建”灭失了历史残存的记忆，在“一拆”、“一建”中找到城市延续的历史脉络，是城市更新工作者毕生钻研的课题。

三、“四个持续”为深圳城市更新迎来历史蝶变

本文聚焦深圳城市更新发展的转折阶段，通过五个转变尽数深圳城市更新40年得失。改革不是一蹴而就的，需要不断积累不断突破。深圳是一座创新之城，破旧立新始终是深圳不断发展的内在动力，深圳在改革创新的道路上一路疾驰，做好“四个持续”将为深圳城市更新的蝶变保驾护航。

（一）持续探索政府主导模式，强调规划统筹

政府和市场是两股相互对抗，却又相互依存的力量，改革就是在不断调整两厢力量的均衡，最好的结果是在动态中趋于平衡。深圳城市更新从最初的实践中逐步确立了市场运行的基本模式，但政府主导的改革同样贯穿了整个发展历程，并将持续存在于城市更新未来的发展中。不同的是，政府主导模式千变万化，不同阶段可能根据当时的需求判定改革的方向。当前的情况是，政府主导必须强调规划统筹，以清晰职权为框架，详尽基础数据做支撑，掌握利益分配主动权，不断探索从规划到实施的城市更新片区统筹模式。

（二）持续强化产业转型升级，强调政策引导

产业是支撑城市发展的关键命脉，深圳一直十分重视产业转型升级的带动，以更新促产业，成为近年来城市更新重点关注的领域。城市更新中对产业升级的引导却并不给力，反而成为房地产市场变相获利的工具。持续强化城市更新对产业转型升级的引导，尤其强调从政策层面顺应市场需求、引导市场方向、管控市场乱象，为优质的产业升级项目扫清道路，随着产业升级不断发展，政策研究需要持续发力。

（三）持续深化精细管理改革，强调刚性控制

过去粗放型的政策容易被市场捡漏，城市更新管理向精细化发展是一个必然趋势。未来深圳城市更新管理需要强调刚性控制，通过政策收紧逐步管控涉及核心利益的相关指标，该项内容随着城市更新发展将会不断变化，因此政策的管控也需要常换常新。

（四）持续拓展有机更新范围，强调历史文脉

有机更新不是一个固有的概念，而应成为一种思维导向，城市发展于历史之中，变化于尘土之间，延续于脉络之上。对城市历史文脉的延续必须引起足够重视，城市更新并非与历史格格不入，而应是正视历史、保护文化、延续脉络的绝好手段，对于有机更新的研究道路尚且漫长，须与历史并肩，与未来同行。

四、结语

研究历史让我们得以认清当前发展阶段，剖析问题让我们得以清晰内在逻辑，借鉴经验让我们得以明辨是非得失，梳理重点让我们得以明确未来方向。本文认为，深圳城市更新已经在历史正轨上高速运行，过程中出现的各种问题，其改变也不可能是朝夕之间。在坚持“政府统筹，市场运作”的基础上，改革的阵痛可能会导致发展的放缓，但并不影响总体趋势的走向。我们所需要的仅仅是“四个持续”，困境中的坚持是最大的力量，持续将城市更新改革走下去，改革永不停步。

诚然，城市更新的积极意义远大于消极影响，深圳城市更新的发展伴随着城市建设一直存在，期间各种矛盾变换上演，政府和市场交替发力，推动历史的车轮不断前行。

深圳城市更新终将迎来历史的蝶变！

参考文献

[1]《深圳市城市更新年报2011》

[2]《深圳市城市更新年报2012》

[3]《深圳市城市更新年报2013》

[4]《深圳市城市更新年报2014》

[5]《深圳市城市更新年报2015》

[6]《深圳市城市更新年报2016》

[7]《深圳市城市更新年报2017》

[8]《2017年城市建设统计年鉴》