关于小型农田水利工程建设与管理的思考

关于小型农田水利工程建设与管理的思考

王乐强

王乐强(山东省临沭县水利局山东临沭)

摘要：根据临沭县小型农田水利工程调查摸底情况，阐述了小型农田水利工程的现状，对存在问题进行分析，探讨了小型农田水利工程建设与管理的一些新思路，从资金投入、水费收入、深化改革等方面提出小型农田水利工程建设与管理的建议。

关键词：农田水利工程；建设与管理；思考小型农田水利工程是农业生产的命脉，在抗御水旱灾害、发展粮食生产、改善农民生产生活条件、促进农村经济和社会发展等方面有着不可替代的作用。但由于建设标准低、年久失修、管理资金不足、运行维护不善等原因导致小型农田水利工程效益不能充分发挥。本文在调查了临沭县小型农田水利工程现状的基础上，分析了建设管理过程中存在的问题，对小型农田水利工程新型建管模式进行了思考，提出了针对性的建议。

1建设情况1.1现状截至目前，全县共建成水利工程3724处，总控制灌溉面积46.12万亩，实灌面积26.16万亩。这些水利工程主要是：⑴1处大型引河自流灌区—龙窝灌区，设计灌溉面积31.4万亩；⑵水库71座，其中中型水库2座，小㈠型水库13座，小㈡型水库56座，设计灌溉面积14.78万亩，实际灌溉面积4.02万亩；⑶塘坝626座，设计灌溉面积3.37万亩，实际灌溉面积1.4万亩；⑷扬水站252处（其中国营扬水站5处），配套机组310台套，装机8106千瓦，设计灌溉面积13.64万亩，实际灌溉面积3.11万亩；⑸机井、大口井1658眼，配套机电井961眼，总装机4519千瓦，实际灌溉面积4.42万亩；⑹其它小型水利工程（闸、坝、谷坊等）1100余处，实际灌溉面积2.3万亩。

1.2建设历程第一个阶段是建国后到1998年。全县60%的小型农田水利工程为这期间建设的，大部分集中在上世纪六、七十年代。主要采取国家投资为主、群众投工投劳为辅的建设模式。建设的小型农田水利工程归农村集体所有，管理也归农村集体组织。

第二阶段是1999年到2008年。自1999年始，临沭县作为全国小型农田水利产权制度改革试点县，通过租赁、承包、拍卖等形式，对全县小型农田水利工程进行产权制度改革。主要建设了民营水利工程及“民办公助”工程。由于“两工”和农村提留的取消，个人及村集体投入建设小型农田水利工程的资金大幅减少，主要依靠“民办公助”资金的支持，建设了部分小型农田水利工程，但这部分投入很少，每年不超过100万元。

第三个阶段是2009年以来。2009年8月，临沭县通过竞标成功被列为第一批全国小型农田水利重点县，标志着我县小型农田水利工程建设翻开了崭新的一页。经过三年的建设，总投资8500余万元，完成了大型灌区末级渠系节水改造项目区6.35万亩、小水源工程项目区2万亩、高效节水灌溉项目区0.56万亩。基本完成了县域内主要小型农田水利工程配套改造，形成较为完善的灌排工程体系，实现“旱能灌、涝能排”，达到农业生产条件明显改善、农业综合生产能力明显提高、抗御自然灾害能力明显增强的效果。

2存在的问题2.1小型农田水利设施不足，工程老化失修严重，季节性、工程性缺水问题突出。临沭县属暖温带季风区半湿润大陆性气候，年平均降雨量达862毫米，但降水量在时间、空间上分布不均匀：6～9月降雨量占了全年的71%，而需水高峰的4、5月份，降雨只占全年的13.1%左右。自2009年以来，连续两年的春旱，暴露出了小型农田水利工程建设与管理中的许多问题。同时，现有的小型农田水利工程大多建于上世纪六、七十年代，有相当部分是边规划、边设计、边建设的“三边”工程，至今已运行四、五十年，先天不足加之后天维修配套没有跟上，致使工程老化、退化、失修严重，效益衰减。根据调查情况来看，目前多数灌区渠系水利用系数在0.35～0.45之间，水资源有效利用率不足45%。

2.2群众投工投劳不足，严重影响着农田水利工程建设与管理。

农村取消“两工”以后，群众出工投劳没有了强制性约束，再加上农业经济效益逐步下降，农村劳力外出经商务工较为普遍。多数村外出打工的人数占到劳力总数的三分之二，留守在家的少数青壮劳力也大都有自己的经营项目。由于农村人员大量外出，搞农田水利基本建设在许多地方成了一句空话，很多地方农田水利基本建设处于停滞状态，原有工程也因得不到及时维修，损毁严重。

2.3因产权制度改革不规范带来的问题开始显现，对小型农田水利工程管理造成不同程度影响。调查中发现，一些小型农田水利工程实行租赁、承包、拍卖后，由于合同规定事项不周全、缺乏对经营业主必要的限制性措施，导致在工程使用和管理中出现了许多问题：有的农村集体一卖了之，失去了对工程管理的监督；有的业主只注重经营管理，不重视工程管理；有的业主不履行合同义务甚至违约，弃置不管；有的工程运用不合理，造成了水质污染，引起了许多新的矛盾和问题；有的经营业主只顾养鱼赚钱，不管放水浇地，越是干旱需水越不放水，背离了改革的宗旨，群众意见很大，甚至引起上访。

2.4基层水利管理单位自身能力建设薄弱，急需加强。乡镇水利站未上化前，一直处于水利部门管不了、乡镇政府无力管、无所作为、无力而为的尴尬局面。同时，乡镇水利站只有一、两名同志负责水利工作，且工作不固定或业务不专业，很难管理面广量大的小型农田水利工程，有相当部分小型水利工程处于无人管理的状态。

3对策与建议3.1进一步加大对小型农田水利工程投入力度。一是各级政府应把小型农田水利工程纳入国民经济与社会发展规划，加大投入。尽快扩大中央小型农田水利工程建设专项资金使用规模，真正做到“民办公助”，以引导和带动地方各级财政和受益农户的投入，加快小型农田水利设施建设步伐。二是完善“一事一议”制度，积极引导受益农户投工投劳建设小型农田水利工程。三是整合资金加大小型农田水利设施建设投入。临沭县在实施小农水重点县工程中充分发挥政府的协调作用，按照“渠道不乱，用途不变，各记其功”的原则，把农业综合开发和国土部门的涉农资金按规划集中使用，确保“治理一处，受益一处，建设一处，巩固一处”，不但农民得到了实惠，调动了积极性，而且资金运行安全有效。这种做法可在兼顾部门利益的基础上进一步完善、推广，建议进一步明确各分管部门的职能和分工，对能够归并的支出事项由一个职能部门牵头负责，确保财政资金的有效配置，切实提高财政资金使用效益。

3.2建立有效的农业用水收费制度。农业水价直接关系到农民水费负担、农业生产效益和节水的积极性。由于历史和体制等方面的原因，农业水价低于供水成本，农业用水效率不高，农民节水意识淡薄，水费收取困难。因此，必须建立有利于促进节约用水、维持工程良性运行和农民合理负担的水价形成机制。要在充分考虑农民承受能力的前提下，加快水价改革，加强用水计量和水费征收，保证工程的正常运转。总结、完善和推广一些地方试行的“超定额累进加价”、“丰枯季节水价”、“两部制水价”等合理的计价制度，充分发挥价格杠杆对水供求关系的调节作用，有效地节约水资源。实行“供水到户、定价到户、收费到户”终端水价制，在确定终端水价的基础上，实行“水价、水量、水费”公示制度，有效地减少水费收取的中间环节，遏制中间环节乱加价、乱收费和水费的截留、挪用现象，减轻农民不合理的水费负担。同时，要充分发挥农民用水合作组织在工程管理、水费征收中的作用，减少因水费不再随农业税由乡镇代收造成的征收困难。要按公正、公开、公平的原则严格规范水费的使用管理，确保用于工程设施的更新、改造、配套和维修。管理单位要加强内部管理，杜绝不合理开支，降低运行成本。

3.3进一步深化和完善农村水利改革。一是要针对目前小型农田水利工程产权制度改革中出现的新情况、新问题，在广泛吸收地方小型农田水利工程产权制度改革经验做法的基础上，尽快制定出台政府性的指导意见，以推动小型农田水利工程产权制度改革健康深入发展。二是制定出台小型农田水利工程管理办法，明确小型农田水利工程的维护管理按照“谁受益、谁管理”原则，实行属地管理。即由工程所在的村级负责日常维护管理，所在镇街负责协调、监管，并由镇街根据受益和影响范围的大小确定具体管理责任。三是要以构建和完善农民用水户协会内部管理机制为重点，以行政区域或水利工程为单元，成立公司化的供水公司，负责市场化灌溉运作，组建农民用水协会，充分发挥农民建工程、管工程的积极性，形成供水公司+用水户协会的管理新模式。四是不断深化农村水利改革。当前，农村出现了劳动力大量外出打工、水利工程占地农民要求补偿、群众要求水利政务公开等一系列新情况、新问题，迫切需要我们加强政策研究和制度建设，通过不断深化农村水利改革，培养典型，示范带动，逐步解决农村水利发展过程中出现的热点难点问题。