浅谈构建高职院校基建工程审计“防火墙”

浅谈构建高职院校基建工程审计“防火墙”

唐晨曦

摘要：反对腐败和惩治腐败是世界性课题，也是历史性课题。当前人民群众最大的不满时社会腐败现象。高校作为社会的一部分，同样存在着消极腐败的现象，基建工程也是高校腐败的一个重灾区。

关键词：构建基建审计防火墙

[中图分类号]G717[文献标识码]A[文章编号]1000-7326（2012）06-0087-04

一、高校基建工程领域腐败案例及原因剖析

震惊教育系统的“武大腐败案”：2009年2月，恩施州中院作出一审判决，对湖北民族学院原党委书记、院长彭振坤受贿一案进行公开宣判，以受贿罪判处彭振坤有期徒刑十五年，并处没收个人财产10万元，其违法所得159万元予以追缴。经审理查明，彭振坤在担任湖北民族学院党委书记、院长期间，在该校建设工程招标议标、工程发包及签订合同、工程款拨付等工作中，利用职务之便，为承建工程的项目经理等人谋取利益。

原因分析：

1.客观原因：

一是教育事业的迅速发展和投入增多

“十一五”时期，党中央、国务院高度重视教育事业，坚持教育优先发展的方针，不断加大教育经费投入。“十一五”前四年（2006—2009年）全国教育经费总投入达到52937亿元，其中财政性教育经费总投入达到37285亿元，占经费总投入的70.43％。2009年，全国教育经费达16502亿元（2005年为8419亿元），财政性教育经费达12231亿元（2005年为5161亿元），财政性教育经费占国内生产总值的比例从2005年的2.82％提高到3.59％。各地市政府也加紧配套对教育的投入比例。

二是社会建筑市场不规范，施工和建材企业竞争激烈

随着社会主义市场经济体制的逐步确立和我国加入世界贸易组织，我国的建筑市场已基本完全放开，尤外商可以在华成立独资建筑企业，将使外资在更大规模上参与国内建筑市场的竞争。建材企业与其他商品企业一样，有个共同特点就是一哄而上生产某一种产品。无论地板、涂料还是瓷砖，都存在着产品过剩、连生产企业也过剩的现象。难以回避的是，建材类涉及的领域较多，制造类中小型企业恶性竞争中的不规范行为多、低档次的生产企业多等都对行业发展构成阻碍。

三是建设规模较大，管理力量跟不上，管理不完全到位

由于高职院校办学规模的扩大与人才培养工作水平评估,使建设项目急剧增加。高校基建部门普遍归后勤部门管理，基建管理人员较为缺乏，管理力量跟不上，管理不能完全到位，学校基建机构设置和人员设置与目前高校所承担的繁重的基建任务是不相适应的。

四是建设周期短，不能严格按照基建程序办事

由于学校建筑是“开学工程”,工期一般很紧,基建工作中甲方口头指令,程序从简,变更和签证事后补办手续的做法较普遍。

五是一些单位制度不健全或不落实

有些建设单位内部控制制度不健全,从项目立项到竣工缺少规范操作和有效监督和工作记录,加上工程项目一般投资大、工期长,建设过程中可变因素较多,审计方与被审计方的信息资料处于不对称状态。

六是一些单位对基建干部重“用”轻“管”，教育措施不到位，关心爱护不够

大部分的高校领导对基建工作并不熟悉，往往将工作重心更多的放在专业学科建设和教学管理等方面，对基建工作比较放手，只是在面上对廉政建设提出一些原则性的要求，过分信任管理干部和工作人员的思想素质和自制能力。一旦东窗事发，往往大跌眼镜，后悔莫及。

2.主观原因：

首先是犯罪者法律意识淡薄，党性差，觉悟低，自我约束能力不强，尽管大多数基建工作者兢兢业业、廉洁自律，但也有个别人无视国家的法律法规，经不起承包商的拉拢、诱惑，从而导致犯罪；其次是犯罪者存在侥幸心理，明知违反党纪国法，但总是认为自己做得天衣无缝，不会东窗事发，导致一步步走向犯罪深渊。

二、工程领域易产生腐败问题的重点环节和部位

㈠工程招投标

1.“化整为零、规避招标”。主要表现在建设单位：1、是肢解工程，逢建必超。把必须纳入强制实施的招标工程建设项目，化解为若干个小项目或分阶段实施，使之达不到法定的招标工程建设规模标准，或只对项目的部分工程和主体工程拿出来招标，附属及隐蔽基础性工程则直接作发包处理，造成大多数建设工程项目超计划超预算。2、是排斥竞争，以邀代招。少数业主想方设法找借口搞邀请招标，或降低招标公告的公允性，缩小投标参于人范围以达到既排斥潜在投标人，又达到内定中标目的。3、是“集体决策，梳妆打扮”。以工程建设工期短、时间紧等为借口，以“行政会议、集体决议、联席会议”等会议纪要形式确定施工企业规避招标。

2.“假借资质，围标串标”。主要表现在施工单位不正当的竞争问题：①弄虚作假，挂靠资质。利用有影响的建筑企业资质伪造企业发展状况、经营业绩、经历等参于项目竞标，骗取中标。②“权钱交易，收买贿赂”。向建设单位主要领导和工程项目负责人行贿，为参入评标的专家评委，招投标代理单位等中介机构工作人员送钱赠物等合谋中标。3、③“围标串标，索取私利”。几家投标单位，相互串通一气一家投标几家陪标，事后进行利益分配。④“分片转包，谋取暴利”。投标企业中标后即将工程切片转包，从中收取管理费赚取差价。⑤“明招暗定，阴阳合同”。先以低报价中标，然后利用市场“潜规则”向业主行贿，追加工程预算投资。

㈡合同签订

工程施工合同是业主与承包商为确定相互权利义务关系的一种协议。在施工过程中，一切施工活动都是为了履行合同，在合同的约束和规范下，各方协调一致地开展工作，履行自己的职责，进行有效的合作，以保证工程项目的顺利进行。合同签订和履行应注意以下问题：

1.仔细阅读使用的合同文本，掌握有关建设工程施工合同的法律、法规规定。

目前签订建设工程施工合同，普遍采用建设部与国家工商局共同制定的GF一1999—0201.《建设工程施工合同》示范文本。合同由协议书、通用条款、专用条款及合同附件组成。

2.工期，质量、造价的约定，是施工合同最重要的.内容。

①实践中工期的争议多因开工、竣工日期未明确界定而产生。

②根据国务院《建设工程质量管理条例》的规定，工程质量监督部门不再是工程竣工验收和工程质量评定的主体，竣工验收将由建设单.位组织勘察、设计、施工、监.理单位进行。因此，合同中应.明确约定参加验收的单位、人员，采用的质量标准，验收程序，须签署的文件及产生质量争议的处理办法等。

③建设工程施工合同最常见的纠纷是对工程造价的争议。由于任何工程在施工过程中都不可避免设计变更、现场签证和材料差价的发生.，所以均难以.“一次性包死.，不作调整’。合同中必须对价款.调整的范围、程序、计算依据和设计变更、现场签证、材料价格的签发、确认作出明确规定。

3.对工程进度拨款和竣工结算程序应做出详细约定。

一般情况下，工程进度款按月付款或按工程进度拨付，但如何申请拨款，需报何种文件，如何审核确认拨款数额以及双方对进度款额认识不一致时如何处理，往往缺少详细的合同规定引起争议，影响工程施工。因此，合同中应特别注重拨款和结算的程序约定。

4.规范政府采购合同的变更、中止或者终止

合同的双方当事人不得擅自变更、中止或者终止采购合同。由于招标文件所设定的内容不一定很周全，或一些始料未及的因素，在合同履行中可能会发生调整或变更事项，这也是法律所允许的，但是必须坚持两条原则，一是设备配置、质量要求、售后服务、付款方式、报价等实质性内容不得调整或变更，二是只有在合同履行过程中才能作出调整或变更，而不能在合同签订阶段再对招标确定下来的实质性条款进行协商谈判。对需要调整或变更的事项应以补充合同的形式明确双方的权利义务，坚持公开操作，财政备案等程序，委托代理机构采购的，同时送代理机构备案。

㈢工程项目竣工结算审计资料不全、信息失真,影响了审计决算。

完整真实的结算资料是保证审计工作顺利进行,保证审计质量的前提。而审计资料的真实完整有赖于施工单位和基建部门的内部管理。从施工单位来看,有些施工单位管理水平低,对材料、工时等统计不全,成本核算不细、不准,资料收集不齐,手续办理不及时,造成了编制工程项目决算资料不准确;利益驱动使许多施工单位存在高估冒算或重复计算,人为地制造和提供虚假信息等情况大量存在。

㈣工程变更与现场签证

1.“口头协议”、“私下合同”屡禁不止

项目实施过程中，往往存在有正式合同与私下协议并存的现象。正式合同依照《施工合同示范文本》订立，但双方当事人并不履行，只是用作应付上级管理部门的检查。实际是按照合同补充条款形式或口头协定执行，此类条款常常是私下合同，秘而不宣，它起到偷梁换柱、瞒天过海的微妙作用，这样把通过招标投标产生的部分或全部合同条款推翻。这种协议通常表现在工程进度不合理压缩，变更工程设计，材料、设备的替换等方面。另外，施工单位在签订工程合同后，不严格按合同、施工组织设计进行施工，造成施工合同管理不规范，最终单工程项目位结算带来问题。

2.工程一般投资大、工期长,建设过程中可变因素较多,签证不及时，签证不规范等一系列问题，造成费用的增加。

①签证增补项目过多。有些项目因前期程序不到位,未按要求编制项目建议书、可行性研究报告,初步设计和施工图设计深度不够,造成实际施工中变更项目过多;有些项目在施工过程中随意扩大建设规模,提高设计标准,临时修改重大施工组织设计方案、技术措施等,造成签证增补项目过多,投资超概算。

②签证程序不够规范。有的项目双方代表签字盖章不全,手续不完整;有的项目签证的双方代表不是双方法人授权的指定人;有的项目签证过于随意,有的仅有签名,未表示肯定或否定意见;有的虽表示了“情况属实”的意见,并签了名,但与政策性规定相矛盾,这类情形在工程结算时极易产生漏洞。

③签证项目存在争议。签证中某些项目虽然是客观存在的,但由于合同中未作明确约定,结算审核时存在较多争议。

三、建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力机构和运行机制

1、科学的分权管理模式

按照“决策、执行、实施、监督”的要求，建立职责明确的权力机构，分别落实各自的工作职责，实现领导决策权、管理统筹权、建设实施权的分离，形成规范有序的工作体系。

2、过程中的相互制约

一是实施立项评审制

为加强项目的实施管理和评估，化解风险，减少损失，提高效益，单位工程立项应实施评审制度。使用单位使用部门提出工程立项目申请，概算等，经单位集体研究决定，由基建部门进行调研和可行性研究，提出项目可行性研究报告。项目可行性研究报告经单位、相关部门、专业技术人员审批合格后通过准以立项。

二是实施全过程跟踪审计制度

全面实施跟蛛审计制度,加强过程监督和控制。实施跟踪审计制度,把审计关口前移,依法参与事前、事中审计监督,是解决结算审计深人不够的问题,解决信息不对称的问题,解决事后调查和询价难的问题的有效办法,有利于减少审计风险,提高审计质量。工程项目竣工决算审计是一种事后审计。目前,高职院校基建规模大、建设速度快,又由于施工过程是动态的,很多可变因素影响着工程项目竣工决算审计的效率和质量。为克服事后审计的被动局面,减少事后审计过程中的一些问题,将审计关口前移,参与事前、事中跟踪审计监督.这对事后进行工程竣工决算审计将会起到事半功倍的效用。在跟踪审计机制建设上,应注意基建部门、内审部门、监理单位、跟踪审计中介机构、施工单位之间的关系和职贵划分以及工作衔接,在内部控制制度设计和相互约束上必须通过内部制度和相关合同中同时加以明确,以保证跟踪审计的有效实施。

三是强化招投标监督，规范招投标管理

加强对工程招标投标工作的管理和监督，把基建工程腐败问题挡在进口之外。招标的本质就是竞争。为了充分发挥“最低价中标”的优势，避免把招标过程的遗留问题给日后的腐败打下伏笔，使招标投标达到令人满意的效果，首先要做好报名参与投标单位的资格预审工作。实行资格预审的招标工程，招标人应严格按照招标公告或者招标邀请书中确定的方法进行资格预审。资格预审的方法应体现择优原则，合法合理并尽可能量化，以确保实力强、业绩优、信誉好的报名企业能够参加工程的投标。入围的投标人名单应严格保密；为了防止发生因施工图设计深度不够、交代不清而引起的误算、漏项等不能反映真实报价情况的出现，招标人应严格按照招标文件、经建设行政主管部门审查通过的施工设计图纸、施工现场条件和工程量计算规则等编制工程量清单，并将其提供给投标人，作为投标人编制投标报价的依据。工程量清单报价法是优化“最低价中标”的治本措施；在招标文件中，明确要求投标单位详细注明优惠让利和降低成本的理由及措施；评标委员会应当严格按照规定的程序和要求进行评标，不得简化、省略评审步骤，更不能预先设立所谓“业主心目中的中标人”。按照规定招标单位可以有不多于2名人员参加评标委员会的评标工作。高校作为招标单位应选派政治素质高业务能力强的同志经过相关培训，参加到评标过程当中，以对整个评标过程进行监督。

四是关键环节实行会签制

严格施工现场管理制度，从严控制设计变更和现场签证。施工企业为了获得工程建设项目承包权，在投标时普遍将投标价压得很低，然后在中标后通过现场签证和设计变更，追加工程量，变相提高工程造价。为此，业主单位要更加严格施工现场的管理，从严控制现场签证和设计变更。若确有必要进行变更，也必须由业主会同监理、设计及施工单位对变更的必要性进行论证，研究制定出最经济合理的变更措施，并按审批程序逐级上报批准，实施会签制度。变更的数量和价格的确定除了由监理单位审定之外，还必须有学校的审计监督部门的有关人员到现场监督。这样可有效地防止不正常的设计变更和计量中可能存在的作弊行为，同时也避免了施工现场管理过程可能发生的腐败现象。

四、不断推进廉政风险防范管理，完善权力制约机制

1.实行干部轮岗制度，不断完善对权力运行的监督机制“权力导致腐败，绝对的权力导致绝对的腐败”。从源头上预防和治理腐败，说到底，就是要对权力进行有效的监督制约，保证权力的正确行使。当前，高校在监督机制方面，重点要在加强内部有效监督制约机制方面做文章。在干部的选拔任用上，必须坚持群众公认、实绩突出、清正廉洁的用人标准，要严格考核其思想品德，不能只评其是所谓的“能人”便委以重任，使其有机可乘。应结合干部人事管理制度改革，针对基建部门及其一些关键岗位权力过于集中、容易少数人说了算的弊端，实行干部和关键岗位工作人员轮岗制度，对权力进行合理配置。要通过制定严密科学的程序，更好的贯彻执行民主集中制，逐步建立一套有效制约滥用职权行为的制度体系。学校纪检监察部门要适当学习掌握基建管理的基础知识并深入工地现场办公，全程跟踪参与工程招标、材料设备采购、施工管理、决算审计等各个环节，在各类合同中明确廉政条款，与基建部门负责人及关键岗位的工作人员签订廉政承诺书等，做到事前提醒、事中监督、从严管理、标本兼治。同时，要扩大民主监督的范围和渠道，重大建设项目的决策和招标、大宗物资设备采购及基建经费支出情况等要及时公示，积极推行校务公开等行之有效的群众监督制度。校园网、校报等宣传媒体上除了宣传报道基建工作取得的成果的基础上，对于群众反映强烈和基建工作中反映出来的一些腐败现象等要予以揭露。可在内部网上设立“校务公开专栏”，公布学校基建等重大事项的详细内容和进展情况，这样既便于群众掌握总体情况，又能掌握具体事项，既能看到结果，又能看到过程，从而形成专门监督、群众监督和舆论监督相结合的协调机制，不断提高监督的力度和效果。

2.预防与惩戒相结合，加大对腐败案件的查处力度。

高校基建领域反腐败应以预防、教育与挽救为主线来治理与控制，同时配套以有力的惩戒措施。一方面应在继续做好群众举报和信访工作以外，利用校园网增设网上纪检监察信箱、基建干部年终述职述廉制度、加强基建干部及重要岗位人员的任中审计等，使高校基建领域的腐败问题能够及早发现并提出预警，将其扼杀在萌芽状态。同时也要正确对待举报信息。经调查对于举报不实的信息要在有关的场合及时予以澄清，避免流言蜚语干扰人们的视线，保护无辜者不受打击；另一方面对于有证据表明存在着腐败问题的违法违纪案件，要做到发现一起查办一起，无论涉及到谁都要一查到底，决不姑息迁就。要利用已经查处的身边的腐败案件进行反面典型警示教育，让广大高校基建工作者透过腐败分子的违法违纪的事实，吸取他们断送前程、身陷囹圄甚至于倾家荡产的惨痛教训，切实做到拒腐防变，警钟长鸣。

作者简介：唐晨曦（1981—），女，广西南宁人，广西机电职业技术学院纪检监察审计室，讲师，双学士（广西南宁，530007）。