浅析上海市浦东新区排水行业管理模式

浅析上海市浦东新区排水行业管理模式

蒋一鸣

上海市浦东新区排水管理所上海200127

摘要：自从改革开放以来，浦东新区的城市基础建设和人民素质都有一定程度的提高，浦东新区的排水管道和泵站等排水设施的也得到了较快的发展，但是浦东新区在排水管理上仍存在一些问题，比如太注重城市化地区管理，而城乡分布不均，部分乡镇存在雨污水管道空白，导致污水直排；政府的监管和服务效能力度不够，使得雨水和污水混合流入的现象严重。随着社会的快速发展，人们的环保意识越来越深化，浦东创建了国家环保示范城区之后又相继提出了一系列的环境优先策略，集中全面改善水环境质量就是一项主要的工作内容。本文通过对浦东新区排水管理现状进行分析，并借鉴当前国内外的、研究成果，运用社会中介组织和公共管理理论加以分析，对当前存在的问题提出相应的解决措施，希望能给相关工作人员提供帮助。

关键词：上海市；浦东新区；排水；管理模式；

浦东新区位于上海的东部，长江三角洲的一块三角地带，面积共为569平方千米，自从1990年以来我国全部开发和开放浦东区，提出以浦东开发为龙头的长江沿岸，正式将上海建成国际金融，贸易，经济中心之一，带动长江三角洲和长江流域经济发展。浦东的开发为上海发展提供了机遇，经过多年来的经济开放和开发，浦东经济得到快速发展，浦东新区也成为上海高新技术产业和工业化生产的重要基地。目前浦东在相应的政策深入下，还面临着城市水环境问题，提高城市防汛安全保障水平等方面的问题，加强对于浦东新区的排水管理是当前上海政府急需解决的问题之一。虽然近年来浦东在排水管理上取得了一些成就，政府也陆续投入大量的资金进行河水管道整治，但在管理排水过程中仍存在以下问题，老百姓对身边的水体黑臭已忍无可忍，城市污水进入自然水系或土体是主要原因；其次，在一些老旧小区只存在一根排水管，雨污合流导致这些污水没有进行处理，直接排入雨水管网后排入河道；除此之外，排水管道的老化渗漏导致周围的土体流失而形成空洞，常常引起道路塌陷，危及城市公共安全；污水厂的淤泥处理没有达到国家标准处理等问题。

一、城市排水管理的意义

排水管理是对排水设施的一系列管理，主要涉及排水设施建设、维护、运营，排水设施是城市基础建设的主要部分，排水设施的正常运作对于环境保护、城市公共安全、公民健康、工农业生产具有十分重要的作用，为能够有效发挥排水管理在城市管理中的作用，从环境保护来看，排水设施在保护环境方面主要是起着消除污水的危害，现代化工业的发展和人口城市化的推动下，城市的污水量日益增加，由于污水问题而引起的环境污染问题也陆续增加。过去人们在水环境保护方面还缺乏认识，对于排水管理也没有系统的方案，导致当前很多地区的环境污染较严重，10年前太湖发生的蓝藻水危机，很多原因是由于当地政府对环境保护没有足够的重视，在排水管理方面也没有相应的解决措施，这样导致地区环境恶化。从卫生角度来看，排水设施在保障人民健康的方面起着重要的作用，首先水资源污染后，水中大量的致病微生物会导致人体传染病的产生，比如霍乱病，其次由于水中含有大量的有毒物质，很容易引起人们急慢性中毒。从保障城市公共安全的角度来看，减少运转的排水设施和管理能够从一定程度上减少人们生命财产损失的作用，排水设施的雨水泵站和雨水管道是城市防汛体系的组成部分，在区域防洪排水中对城市公共安全保障起了重要的作用，之前上海遭遇的强暴雨导致中心城市多条马路存在积水，很多市民家里也出现进水现象，市中心交通堵塞，该暴雨也反映出目前排水管理在建设应急保障运行管理方面还存在一些问题。从经济角度来看，现在排水设施管理主要是为了能够保护城市水体，防止公共水体污染，能够充分发挥经济效益和社会效益。目前很多城市地区出现水源污染，导致水资源紧张现象的产生，很多国家和地区通过海水淡化来获得足够的淡水，目前在天津，青岛等地海水淡化装置已经投入使用，但这种成本是比较高的，同时城市污水资源化，可重复利用于城市工业建设中，这也是解决城市用水紧缺的主要途径。因此，加强排水管理对于城市工业生产和城市发展来说产生着直接或间接的经济效益。从妥善处理污水，及时排除雨水也是保障城市进行正常运行的重要条件，由于未能及时处理工业废水而导致环境周围存在水源污染，使得农产品，水产品，工厂被迫停产的现象也屡见不鲜。由此，城市排水是城市现代化建设中重要的基础设施，在城市经济发展中起着十分重要的作用，也是城市水污染防治，排污，排涝，防洪的重点工程，是衡量现代化城市水平的标志，是改善城市投资环境、提高民众生活满意度的重要环节。

二、国内外排水管理研究成果

国外著名的学者Bell，D针对公共服务行业，尤其是污水排放管理提出了有力的见解，他认为在污水排放过程中，政府应当利用社会投资的力量进行集中化管理，可以采用竞拍的方式对企业报价进行有效控制和监管，从而规范服务程序和服务效率。以管理的方式来鼓励社会投资，促进社会分配，刺激企业生产和管理。丁惠英根据西方国家的排水和水务管理，并结合当前我国的水务情况，提出水务协调发展需要依法治水，政府可以联合企业结构进行控制水务，管理既受到政府的控制，同时也需要遵循市场经济发展规律进行，这样管理大力发展节水是水务管理的重要的环节之一。城市可持续性发展的重要任务是保护水环境，比如深圳早年发生过严重的干旱，导致十多万的居民饮水困难，这种情况下，也促使深圳的有关部门对水资源问题展开反思。在1993年，深圳成立全国第一家水务局，从水源地到水龙头解决了水资源规划难，协调难，建设难，调度责任不明确的现象，使得资源得到有效合理分配，之后，深圳水务重新解决了政府水基础技术建设资金不足的问题，将市城管属下的污水处理厂和排水管网合并到自来水集团成立了水务集团，深圳的水务管理模式具有以下的特点：改革起步早，按照现代企业制度的要求，建立了较为规范的国有资产企业，组建了庞大的供排水集团，资产规模较大，技术力量雄厚有利，有利于在水务市场中形成强大的核心竞争力，也弥补了政府在污水处理方面投资不足的问题。但这种情况下也存在弊端，比如深圳水务局在排水行业监管方面没有获得权利，而这一权力是由市城管行使的，使得供水、排水在行政管理上彼此分离，其次深圳排水一体化形成了区域性垄断现象，不利于市场竞争。

三、浦东新区排水管理现状

浦东新区是沿黄浦江一带，解放前该地区是以兴建码头，船厂，化工等企业，以及其他的农牧业为主，市政设施较为落后，解放之后随着城市化规模的扩大，先后建造了多个雨水排水系统，管理模式是由政府下属的事业单位直接负责雨水和污水管道，泵站的建设、管理、运营，所有养护员都是由财政投入，政府给人民提供服务，没有考虑养护和运维成本，导致高投入低效能的现象。从雨水排出系统来看，浦东新区开放之后采用多元化的筹资机制使城市化进程加快，以及各开发区的市政设施建设速度加快，效果是比较显著的。浦东新区之前建设的雨水排水系统包括周家渡，陆家渡，是90年代之后建造的早期建造的周家渡，六里雨水排水系统，早期的排水系统存在堵塞现象，管径小，尤其遇到暴雨天气，很容易出现路段积水现象。浦东新区南高北低的地势特征使得外环线以内的城市化率较高，红外线以外的地区水系河网发达，因而造成两者排水方式不同。外环线以内主要是以强排水为主，而外环线以外的地区水面率高，该地区现有雨水排放多以蓄排结合的区域牌排涝模式进行。同时，随着农村城市化进程的推广，下垫面发生一定程度的变化，地面径流增加，现有的河道调蓄库容不能满足日益增加的河道的水面率和片区外围泵站的抽排能力。从污水排水系统来看，按照城市污水规划，浦东新区污水排放分为两个排放系统，浦东新区现有的污水管道比雨水管道少，导致污水管道不配套的地区很容易出现污水就近入河道或者雨水污水混合流入河道的现象，导致水环境污染，浦东新区的排水管理目前主要以浦东环保局（水务局）为业务主管局，上海市水务局和排水管理处作为上级行业主管部门指导工作，浦东水务局和水务处负责排水管理的行业指导，建设和运行维护主要是新区排水管理所负责的。

四、浦东新区排水管理问题的产生原因分析

浦东新区在排水管理过程中存在的问题主要是由于受到传统观念的束缚，很多人认为污水建设应当由政府负责，政府投资建设管理以及运行维护，但没有利用长远发展的眼光来找寻市场经济条件下的发展模式。其次，缺乏竞争机制浦东排水管理以行政垄断为主，政府部门在运行中借助于行政权利，而不是市场机制，行政垄断能够直接调动社会资源，规避风险，但处于行政垄断下的部门缺乏改善管理和提升服务质量的动机。因此，要想破除行政垄断，需要积极引入市场竞争机制，除此之外，浦东现行的排水管理监管机制不健全，对于监管者来说，在公共服务管理中起了主导作用，包括行业协会，消费者保护群体在内的利益相关者的积极性没有得到有效调动。其次，监管者与被监管者的关系密切，使得监管规则很难真正落实，因此在监管机制方面还需要进一步加强。

五、浦东新区排水管理模式思考

（一）明确定位、理顺体制机制

浦东新区排水管理进入市场化改革之后，政府作为引导者应当定位明确，明确政府的职责是掌舵，而不是划桨者。规划优化政府职能，推行各种行政改革，明确自己的职责定位这样才能有利于排水管理工作的顺利展开。政府作为宏观调控进行行业间有效的养护与监管，进行市场化改革，可以通过政府购买服务，发挥行业协会等一些非政府组织结构的作用，建立适应市场化发展的排水管理模式，比如浦东新区建立水务局，设置水务处，统筹排水管理工作。新区排水管理所受水务局的委托需要进行集中负责培训监督，对污水厂、排水泵站和管道运行和养护进行监督考核，负责排水养护资金管理、招投标工作、购买企业服务等。浦东新区的水务协会作为非政府组织部门，需要对排水管理工作进行服务监督，并指点技平术标准，这种模式下层次分明，各个单位分工明确，政企分开，既考虑了排水管理的系统性，同时引入了市场竞争，能够有效提高服务质量，也减轻政府负担，利用水务协会来配合政府企业完成有效管理的监督指导工作。

（二）完善规划、建设“海绵城市”

排水主管部门应当在现有排水规划的情况下，完善和细化规划，编制排水规划实施的方案，以建设“海绵城市”为目标导向，实现蓄排结合。建设海绵城市，不仅能够完善城市基础设施建设，加强城市储水排水循环运用的能力，更能有效地夯实新型城镇化质量。一是加强屋面雨水的利用，实现源头削减雨水流量，收集的雨水可作为小区绿化浇灌、景观用水等，以实现节约水资源和提高防汛安全的双重目标；二是对大型广场、停车场、人行道等非机动车的场地，政府应出台相关规定，在改造和新建这些设施时，强制采用渗透型强的材料，以控制径流总量；三是根据上海市绿化规划，增加城市植被覆盖，绿地建设应推荐下凹式绿地，以控制城市地表径流；四是大力推广雨水进水口拦截装置，尽可能减少地表径流产生的非溶解性污染物流入管道，提高雨水管的蓄水能力；五是对新建的区域，执行最严格雨污分流，必须同步实施雨污水管道，对污水近期没有出路的地块，严禁开发建设。

（三）运用创新思维、提高管理和监管效率

“创新驱动、转型发展”是上海当前发展阶段的一个重大课题，也是“十二五”期间十分现实而又紧迫的任务。为贯彻落实国家相关文件精神，新区水务局本着通过监管平台提升排水审批和排水行业监管工作的科学性、公正性、创新性的工作思路，将“排水审批和行业监管”等事项作为试点项目列入“六个双”平台，积极研究并逐步完善“六个双”的相关工作方案。充分利用线上平台，跨部门之间协同合作，在排水审批、排水管网养护、污水厂的日常监管考核上，极大的提高了排水行业管理部门的管理和监管效率。

六、结论

以上是笔者在浦东新区排水行业工作中的一些思考和研究。浦东新区目前的排水不仅仅是排水问题，也不单是排水设施与经济发展无法适应，或者投入的资金和技术投入不够等原因，而主要还是由于排水管理有待改善。随着中国经济转型发展的要求，应当建立现代化的排水管理模式，政府应当转变职能，由直接管理变为间接管理，运用市场化的运作机制，以更加专业和合理的规划为指导，监管并举、科学管理、创新管理模式，提高排水行业效能。

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