行政派出模式：省直管县的一种预期实现路径

行政派出模式：省直管县的一种预期实现路径

陈彪

陈彪

（重庆大学贸易与行政学院，重庆400044）

中图分类号：D035.5文献标识码：A文章编号：1003-2738（2012）01-0000-01

摘要：行政派出组织因其虚位性、临时性和灵活性等特点，在行政层级改革中发挥着过渡作用。本文从行政派出组织虚位与独立之间的转换审视了市管县的产生、发展和普及过程，在推行省直管县改革中，可反向运用派出组织的特点，通过将市级政府设为省级派出组织进行过渡，待省直管县职能明确，关系顺畅，可实现派出管理的由虚到废，实现省直管县体制。

关键词：省直管县；行政派出模式；派出管理

地方改革作为一项复杂的系统工程，与统筹城乡发展与城乡户籍制度改革等许多体制性问题关系密切，因此，做好地方行政改革对我国统筹城乡发展意义重大。如何科学有序的推进省直管县改革？保障省直管县改革取得实质性进展？本文将从行政派出模式视角对省直管县改革给予一种崭新审视。

一、行政派出管理的涵义、特点以及优越性

行政法学认为行政派出管理是由有权政府根据有关法律、法规的规定和行政管理的实际需要，在一定行政区域内设立派出机构，代表设立机关管理该行政区域内各项行政事务，派出机关不是一级人民政府，但是却管理着本辖区内经济、社会、文化等各项工作，保护国家和公民的合法财产，维护社会秩序，保护公民的权利，实际上，派出机关履行了一级政府的职能。

授权机关的人民政府对其派出机关有直接领导权和监督权。派出机构属于行政机关的内部工作机构，本身不具有行政主体的资格，不能以自己的名义做出具体行政行为，只能以派出它的行政机关的名义行使行政管理权。派出组织具有机构性质的“虚位性”、组织设置的“精简性”、存在方式的“临时性”、管理模式的“灵活性”等特点，在区域管理过程中发挥了其他管理模式所无法替代的功能。第一，行政派出机构设置的虚位性，有效的减少了行政层级，控制了行政成本，发挥着全方位的重要管理职能。第二，行政派出机构在设置上的临时性，这样可以实现机构的适时拆撤与变迁。第三，行政派出机构在设置上的灵活性，可以适时调整与改革。行政派出机构可以根据经济社会的发展变化随时改变工作行政与工作内容，从而真正提高了行政效率和工作的针对性。

二、从行政派出管理的“虚”、“实”转换审视市管县产生、发展及普及历程

新中国成立之初，国家在经济体制上实行计划经济，面对国家管理内容“井喷”式的增长，省级政府显得力不从心。于是1958年，国务院先后批准北京、天津、上海和辽宁省全部实行市领导县体制。1959年，全国人大常委会做了《关于直辖市和较大的市可以领导县、自治县的决定》。1982年中央做出《关于省、市、自治区党政机关机构改革的若干问题的通知》。1983年，党中央、国务院发出了《关于地市州党政机关改革的若干问题的通知》。1986年，国务院发布《国务院转批民政部关于调整设市标准和市领导县条件报告的通知》。从此，市管县经历产生、发展和普及历程，市管县产生于新中国成立国家管理事务的陡然增加，由省级政府（有权设立派出机构的政府机关）申请经国务院批准而适时设立的，并不是经过提案—审议—通过—执行的法律议程而设立的，在设置上符合行政派出机构设置程序而不是国家经全国人大提案、审议、通过和实施的的法定设置程序。因此，从行政法学的严格意义上讲，此时的市只能将其视为行政派出机构。

三、反向运行行政派出模式顺利推进省直管县改革，省直管县即行政派出组织“虚”——“废“的过程。

一般而言，行政派出管理是根据经济社会事务的发展需要，按照相关程序设置的一种管理机构，往往用于试点或增加某种行政职能机构的先行者和探路人。其基本原理可概括为“因事设岗、因岗设人、先事后岗再人”。其实对于行政派出管理模式运用我们完全可以不必拘泥于此，将现有臃肿机构或不适宜经济社会发展的有关部门通过反向运用行政派出模式，对实现行政改革也是行之有效的路径。山西省是我国最早进行“省管县”体制改革尝试的地区，省政府为了减少中间环节,增强县级财政的活力,促进县级经济体制改革的顺利进行。

本文认为反向运行行政派出模式能够很好的处理现行的省—市—县三级政府在省管县改革过程中的关系。其具体策略为：第一，通过将现行市管县进行职能分割，将市管县核心职能（如财权、行政审批权等事项）实行省直管，并对现行市级政府进行虚位设置。第二，设置市为省级政府的派出机构，通过省级政府的行政授权履行部分授权行政职能。在改革过程中，由于我国县级数量较大，山东、四川等大省由于市管县数量过多如果直接撤出市级政府组织，显然省级政府不能有效承担如此巨大的管理幅度。因此，设置派出组织能够较好的环节这一矛盾，即通过行政授权，分担省级政府管理职能。

省直管县作为我国行政体制改革的方向和内容，其改革不是目的，实现省直管县行政体制才是省直管县改革追求的最终结果。因此，将市级政府作为省级政府的行政派出组织也就不会是省直管县改革的最终结果，换句话说即是市作为行政派出组织并不会长久存在下去，只是省直管县改革的过渡策略之选，待省管县职能完善、关系顺畅、运行有序后，可选择取消行政派出设置。废市、拆市建县、并县实现省管县才是改革的最终落脚点。在这里有必要补充一点，对于市作为省级政府的派出组织后如何做到适时而废呢？本文认为可以参考几点原则。第一，完成原有市管县的行政机构改革，以管理幅度适当为原则。第二，以省管县实现职能明确、行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效改革标准。第三，以省直管县能有效实现强县扩权为目标。省管县改革不是为改革而改革，省直管县行政体制改革的基本目标是通过行政管理体制上的调整实现强县扩权，从而依托以城带县——以县促乡——以乡领农的三位一体发展模式，实现统筹城乡协调发展。

参考文献：

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作者简介：陈彪（1986-），男，汉族，重庆潼南人，重庆大学贸易与行政学院行政管理硕士，研究方向：政府管理。