浅谈水务行业PPP模式下的风险

浅谈水务行业PPP模式下的风险

李加坤

山东水控发展集团有限公司山东济南250014

摘要：水务行业做为公益性建设项目，回报收益低且期限较长的特点，在目前的政策下，水务行业实施PPP模式，能减轻政府建设投资负担和风险，但在实施PPP模式中存在一定难度和问题。本文主要针对水务行业在实施PPP模式的风险方面进行了分析。

关键词：水务行业PPP模式风险

一、引言

PPP（Public—Private—Partnership）模式，是指政府与私人组织之间，为了提供某种公共物品和服务，以特许权协议为基础，彼此之间形成一种伙伴式的合作关系，并通过签署合同来明确双方的权利和义务，以确保合作的顺利完成，最终使合作各方达到比预期单独行动更为有利的结果。

二、水务行业的改革发展历程

水务行业具有不可替代性、收益的稳定性、自然垄断性、环境性、资源性、准公共性等特点。水务行业提供的是一种公共产品，既具有经济效应，又具有社会效应。水务行业发展主要经历了以下五个阶段：

第一是翻牌改制阶段。上世纪90年代末，为响应国家产权制度改革号召，实行事业单位转制为公司制度，但这仅仅是翻牌，企业治理结构并未发生改变。

第二是外商投资阶段。以建设部在2002年发布的《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》为依据，该约定水量既不是按实际发生，也不是按实际需求而定，而是约定保底水量，且逐年上升，可能到后面会很高。

第三是溢价转让阶段。外商相继在深圳、遵义、昆明、兰州、海口、扬州、天津等地开始大规模溢价收购。在这个阶段，BOT模式使用较少，溢价转让增加。溢价实际是双刃剑。溢价对国有资产来说是增值，但其后果也可能数倍于溢价投资回报。

第四是水务一体化阶段。2007年9月，原建设部、发改委组成联合调查组专项调研，中央对水务改革转为审慎态度，开始探索水务一体化模式并取得成效。

第五是水务PPP阶段。2014年9月开始，水务行业响应国家政策要求，走向政府与社会资本合作模式。87号文以负面清单的方式明确，严禁将铁路、公路、机场、通讯、水电煤气，以及教育、科技、医疗卫生、文化、体育等领域的基础设施建设，储备土地前期开发，农田水利等建设工程作为政府购买服务项目。

三、水务行业实施PPP运作主要风险

1、水务行业PPP项目周期长，行业政策变动风险将直接影响水务企业的盈利能力稳定性。

水务行业作为市政公用行业，长期以来采用政府定价的资源价格形成机制。我国现行水价体系包括水资源费、水利工程水价、城市供水价格和污水处理费，具有多部门和中央与地方分级管理的特征。其中，国家发改委负责全国36个以省会城市和直辖市为主的大中城市的水价制定；地方各级发改委分管下一级政府的水价制定；国家环保局负责污水处理费的制定。

水务企业所在区域政府与监管部门的定价政策可以直观的反映水务企业产品或服务价格的主要形成因素，而水务企业的产品或服务价格高低是影响企业利润的关键。因此，在PPP项目长达25至30年的合作周期中，若政府资源价格形成机制发生改变，出台新的水价体系，则将直接影响水务企业的盈利能力稳定性。根据财政部政府和社会资本合作中心公开信息显示，我国水务企业PPP项目多采取使用者付费、可行性缺口补助、或二者相结合的方式作为社会投资人的收益形式。在使用者付费模式下，水务企业需靠向用户出售产品或服务来清偿贷款，回收投资并赚取利润，企业经营能力及财富创造能力的高低将决定企业回款的速度；在可行性缺口补助模式下，政府会提供财政支持来弥补水务企业投资人的使用者付费缺口，则政府支持政策、补贴力度的变化和及时与否都将引起企业回款风险的发生，从而影响企业偿债来源的稳定性。

2、PPP模式下水务企业面临更加激烈的市场竞争环境，企业多领域获得特许经营权的数量直接影响其财富创造能力。

水务企业PPP项目采用特许经营的运作方式，允许多家水务企业共同参与一个区域特许经营权的竞争，这使水务企业面临着更加激烈的市场竞争，也激励着企业不断改进生产技术、提高生产效率、贴合环保政策、重视科学研发，企业多领域获得特许经营权的数量直接影响其财富创造能力。

3、水务行业项目采取BOT模式，投资额大，项目融资及回款风险将影响水务企业的偿债来源稳定性。

根据财政部政府和社会资本合作中心公开信息，水务行业PPP国家示范项目多采取BOT模式，项目投资额大。水务企业参与BOT项目时，需要承担项目的投资、融资、建设和维护等责任。BOT项目投资额大，对企业的资金要求较高，企业融资压力较大，融资成本相对政府而言较高且易受利率因素、供需因素等宏观经济因素影响而产生波动，融资渠道的选择和融资成本的合理与否将直接影响项目的运营和企业偿债来源的稳定性。

4、市场层面风险

主要包括融资风险、通货膨胀风险。政府选择社会资本参与水利工程项目的重要原因之一是为减轻政府债务压力。在投资规模较大的水务工程PPP项目中，政府一般倾向于选择资金实力强的社会资本作为合作伙伴。因此，社会资本应该承担项目的融资风险，包括融资可及性风险和利率风险。

5、其他风险

国家层面主要涉及的是公众反对、政府审批延误、土地或海域使用权获取与政策变更等风险。此外，政府审批延误、土地或海域使用权可能延长项目的建设期，造成项目不能如期完工；政策变更包括水务行业政策、投融资政策、税费政策等变更。一般而言，如果是项目所在地区政府可控的政策变更，应该由政府承担；如果非项目所在地区政府可控的，则政府与社会资本可以共同承担此类风险。

四、水务行业实施PPP模式意义

1、以工程经营性功能和设施积极吸引社会资本

水务项目往往兼具公益性和经营性，为促进社会资本获得合理投资回报，可充分利用工程的经营性功能和设施，该工程通过将经营权部分剥离出来，科学确定了社会资本的参与范围，有助于更好吸引社会资本参与工程建设运营。

2、采用特许经营方式筹集项目建设资金

出让经营权的方式对社会资本具有较强的吸引力，与政府作为项目法人贷款融资方式相比，这一融资模式不仅能够较好解决建设资金不足问题，同时也大大减轻了政府在偿还建设期贷款利息、财政贴息等方面的支出压力。

3、通过邀请招标择优选择社会投资主体

选择好项目投资主体是建立政府与社会资本合作(PPP)机制的关键。向多家有投资意向企业发出邀请函，通过投资洽谈、竞争性报价等方式选择中标企业，体现了高效、经济、公平的特点。

4、签订多项合同文本明确权责利关系

规范、严谨的合同文本是规范双方权利义务、建立激励约束机制的有效形式。明确了利益主体间的权责利关系，有助于项目的顺利实施和运营。

五、结论

总体而言，PPP模式正在广泛应用于城市基础设施项目中的路桥管网、污水处理，水务，棚户区改造、保障房、安置房项目，交通，固废处理等行业，并且逐渐扩展至医疗、卫生、教育、生态环境建设、信息基础设施等行业，未来将会应用到更多行业。政策的支持促进了水务行业潜在需求的释放，而行业内企业也可以通过参与PPP项目，实现公司经营范围的扩张。对于拟水务项目实施主体，包括政府方、投资方、施工方、运营方等更应准确的识别其风险要素，起到风险警示作用。

参考文献

[1]国家发展改革委水利部关于印发《政府和社会资本合作建设重大水利工程操作指南（试行）》的通知（）发改农经〔2017〕2119号）.

[2]《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》（财预[2017]87号）.