浅谈政府项目工程量清单招标的现状

浅谈政府项目工程量清单招标的现状

汤丽君

杭州市上城区公共资源交易服务中心

摘要：通过对政府项目实行工程量清单模式招标的现状分析，简要阐述政府工程采用工程量清单招标的优势及目前存在的问题，并针对政府部门的内部管理及外在的市场环境提出相应建议。

关键词：工程量清单政府项目招标

政府投资项目是指为了适应和推动国民经济或区域经济的发展，为了满足社会的文化、生活需求，以及出于政治和国防因素的考虑而兴建的固定资产投资项目。政府投资项目不同于一般的企业投资项目，大多为非盈利性的项目，而政府投资项目投资人与业主双方的割裂、工程招标模式的不够完善以及监管的漏洞，往往导致政府投资项目在工程招标中存在不少问题，滋生的腐败现象层出不穷，对社会造成了巨大的浪费和不良的影响。

一、工程量清单计价

招投标是政府投资管理项目管理中至关重要的一环，先进规范的招投标模式可以有效的控制设计、施工质量、进度、造价，避免市场出现混乱的状况以及由此滋生的腐败现象，实现优胜劣汰，提高社会效益，推动建筑市场经济的良性发展。

工程量清单计价模式是国际上在工程建设招投标阶段普遍采用的一种计价模式，采用的是以工程量清单项目及相应的综合单价计价为主的计价办法。在建设工程施工招投标时招标人依据工程施工图纸、招标文件要求，以统一的工程量计算规则和统一的施工项目划分规定，为投标人提供实物工程量项目和技术性措施项目的数量清单，投标人在国家定额指导下，结合工程情况、市场竞争情况和本企业实力，并充分考虑各种风险因素，自主填报清单开列项目中包括工程直接成本、间接成本、利润和税金在内的综合单价与合计汇总价，并以所报综合单价作为竣工结算调整价。

二、工程量清单招标的优势

工程量清单招标实现了量价分离、风险分担。预算价招标时全部风险由投标方承担，既有价的风险，又有量的风险。实行工程量清单招标后，工程量误差的风险由发包方承担，工程报价的风险由投标方承担。

工程量清单招标有利于公平竞争，完善市场竞争机制。所有投标人均在统一量的基础上结合企业自身实力竞争价格，工程施工的难易，工期、质量的要求，市场价格的影响等都能相应地体现在报价上。这种招标模式能够充分发挥市场经济条件下的竞争机制，优胜劣汰，有利于控制工程建设项目总投资，降低工程造价，提高经济效益。

此外，实行工程量清单招标有利于廉政建设，减少工程腐败现象。发包人只需提供工程量清单，不需要编制标底，可以有效避免工程招标中的弄虚作假，暗箱操作等违规行为，有利于净化建筑市场环境，规范招标运作，减少工程腐败现象。

三、政府投资项目招标现状

工程量清单招标是招投标发展到一定水平，为推进和完善招投标制度、改进行政监督机制、引导招投标向市场经济过渡，进而实现与国际惯例接轨所采取的比较科学、合理的招投标方式。2003年《建设工程工程量清单计价规范》GB50500-2003经建设部批准颁布，工程量清单招标模式在建筑工程招标中逐渐得到应用，2008年《建设工程工程量清单计价规范》GB50500-2008发布实施，其中明确规定：“全部使用国有资金或国有资金投资为主的工程项目，必须采用工程量清单计价”。目前，我国政府项目工程量清单招标应用还处在初期阶段，与整个市场环境还需要进一步磨合。同时，由于相关的制度不够健全，招标的流程和评标的方式不够完善，建筑市场的监管不够到位，建设方在项目管理中存在漏洞等等原因，政府项目工程量清单招标在实施中还存在一些问题。

（一）工程量清单招标流于形式

工程量清单招标优势体现的前提是工程量清单的全面性、准确性，但在很多情况下，工程量清单的编制往往与实际偏差较大。有些政府投资项目由于时间紧、任务重、各部门对方案沟通不充分、管理不到位等等原因，在施工图还未完善，或是方案尚未最终明确的情况下仓促招标，形式上是按工程量清单招标，实质上招标仅仅确定了施工单位，工程量清单招标流于形式，工程实施中频繁变更，导致工程量清单综合单价失去意义，结算价远远高于中标价。

（二）不平衡报价较为普遍

不平衡报价是指承包商在一个工程项目总报价基本确定后，通过调整内部各个项目的报价，既不提高总报价、不影响中标，又能在结算时得到更理想的经济效益。通常投标人对以下4种情况会采用不平衡报价：（1）能够早日结算收款的项目适当提高；（2）预计今后工程量会增加的项目，单价适当提高，这样在最终结算时可多赚钱；将工程量可能减少的项目单价降低，工程结算时损失不大；（3）设计图纸不明确，估计修改后工程量要增加的，则提高单价；而工程内容解说不清楚的，则适当降低一些单价，待澄清后可再要求提价；（4）暂定项目，对于其中肯定要干的工程单价提高，不一定干的则降低。不平衡报价掩盖了工程实际投资成本，增大了项目建设的风险，不利于业主选择最有实力的承包商，尤其是当工程量清单与实际偏差很大的情况下，更是为供应商提供了不平衡报价的空间，造成业主的经济损失。

（三）合同管理存在漏洞

建设工程合同明确了发包人和承包人的相互权利、义务关系，也是工程建设质量控制、进度控制和投资控制的主要依据。而政府工程建设单位的合同管理部门，往往缺乏相应的专业知识，对建筑行业信息掌握不足，不能预见项目建设期可能存在的一些问题，合同中应约定而不约定的事项普遍存在，造成合同不能有效的约束承包商的行为。相反，承包商长期从事建设项目管理工作，熟悉工程量计价方式及项目的造价组成，并且具备较多专业的人才，可以利用合同中的管理漏洞，追加有利自身的联系单变更或补充协议，实现经济利益最大化，从而损害了建设单位的利益，给政府投资造成不必要的损失。

（四）招标机构素质有待提高

政府部门通常没有专门从事招标工作、编制招标文件的专业人员，政府项目招标文件编制质量、招标的效率完全根据代理机构的素质。我国工程造价咨询资质制度已经过十多年的发展，对规范我国建筑市场，控制投资，提高投资效益发挥了重要的作用。但同时，我国的造价咨询行业当前还处在初步发展阶段，造价从业人员还存在专业水平有限，责任心不够等问题。一些政府投资项目的招标文件编制粗糙，合同的专用条款随意套用其他项目，而不是根据该项目情况拟定，工程量清单漏项严重，数量与实际偏离较大，清单描述不准确。这些问题直接影响了政府项目的招标质量，不利于项目造价控制，不利于标后项目实施的管理。

四、对策及建议

（一）提高项目方案设计的质量

政府项目在实施过程中，往往忽视方案设计环节的重要性，然而项目投资控制的80%在设计阶段。由于设计环节不到位，在施工阶段修改设计、变更方案的情况屡见不鲜，甚至有些项目在设计图尚未完善前，就仓促招标，之后边施工边设计，不断返工，从而造成最终的工程造价远远高于中标价。尽管事后有建设、审计、监察等部门监督管理，但事后控制的效果远远不如事前控制。政府建设部门，应当充分重视方案设计环节，保证施工图的设计质量，为招标清单编制的准确性、全面性提供必要的依据。

（二）加强招标控制价的制定

各级建设行政主管部门要切实加强对招标控制价的指导、监督、检查，对在招标控制价编制过程中有违规行为的招标人，要依法查处，强化招标控制价编制的监督管理，促进建设工程招标工作更加有序、规范地开展。

（三）提高中介机构和造价从业人员的素质

对招投标代理机构、工程造价咨询公司等中介机构要进一步规范，积极加以引导。中介机构专门从事工程造价，招标代理工作，提高中介机构和造价从业人员的素质，有利于工程招投标质量的提高。招标机构、造价咨询机构要建立、建全规章制度，完善内部管理，强化法律意识和服务意识，提高从业人员的业务水平和职业道德休养。

（四）加强工程量清单的复核

招标工程量清单是招标文件的重要组成部分，是业主编制招标控制价的依据，也是投标人报价、签订合同、调整工程量、工程进度款支付和竣工结算的依据。因此，建设方应在招投标阶段尽量完善招标工程量清单，加强复核，减少工程量清单的疏漏和偏差，确保招标结果的合理性，避免工程实施后出现不必要的争议和损失。工程量清单的复核应包括完整性、一致性和准确性的复核，以招标文件、合同条款、施工图、技术规范以及施工现场条件为依据，认真核对所有清单项目，是否全面、准确反映了工程项目的全部内容。

（五）加强合同管理

合同是保障双方权利义务的主要手段和依据。建设单位在招标文件编制时，不仅要提高清单的质量，也要重视招标文件中合同专用条款的设置，要根据项目的实际情况对项目可能发生的变更以及不可预见的问题加以约定，避免施工单位提出无理的要求，维护建设单位的利益。其次，加强合同的审核管理工作。建设主管和造价管理部门应审查合同价是否与中标价吻合，合同中的其他条款的签订是否与招标文件一致，有否附加不合理的条款，拨款形式时间是否合理，工程质量、工期、施工保证措施是否合理、先进等。克服合同中不合理、不平等条款，以保证合同内容的合法性，合同条款的合理性，维护合同双方的经济利益。

参考文献

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