国土空间规划存在的问题探析与对策分析

国土空间规划存在的问题探析与对策分析

张敏

浙江省城乡规划设计研究院 浙江 杭州 310000

摘要：国家机构改革的洪流已经涌入了国土与规划两大部门，如何在机构改革的浪潮中继续保持国土空间规划工作的正确方向已刻不容缓。本文以机构改革浪潮下国土空间规划中存在的新问题为切入点，从而提出了相应的应对策略。

关键词：国土空间规划 问题分析 对策研究

十九大以来为了保证我国社会经济继续保持健康稳定的发展，我国政府在2018年正式启动了政府职能调整，而对于我国城乡规划部门而言，其依据国务院及各省市机构改革方案将国土资源与城乡规划两大部门进行了合同，从而统一行使国土空间的管理，并将原隶属于住房和城乡建设部下属的城乡规划管理职能也一并划归新组建的自然资源和规划部门。

通过本次机构改革，真正实现了全国国土空间的规划统一编制、空间统一利用，虽然机构调整设计了城乡规划、土地利用规划、其他专项规划等编制主体变更，但其核心依旧在土地利用规划与城乡规划的编制工作将统一纳入国土空间规划的编制工作，从而最终成为我国国土空间开发与利用的主要行政管理措施。因此，如何强化国土空间规划的主导地位，化解两个不同部门合并之后不同意见的整合，成为了自规部门必须解决的问题，其直接关系到空间规划体系在国家治理体系中的地位，更是新一轮空间规划改革的重中之重。

1 国土空间规划存在的主要问题

在本次机构改革之前，国家各级行政部门都有权依法编制相应的专项规划，而国土资源与城乡规划两大部门更是各自编制较为完善的土地利用规划与城乡规划。相关资料显示目前我国各地政府依法编制的各项规划多达八十余种，而上述规划又分属于不同的政府部门，各规划在部分内容、权责分工、管理范围、问责主体等方面出现大量的冲突和矛盾，甚至个别规划对同一区域内国土空间的开发利用提出了意见相左的控制要求，极大地影响了国土空间的有效利用。

在诸多国土空间规划中，土地利用总体规划与城市总体规划之间的矛盾最不可调和，而其主要的冲突点表现在以下三个方面。

空间边界的冲突

由于土地利用总体规划与城市总体规划分别隶属于国土资源与城乡规划两个部门，而其部门内部分别设置了不同的国土空间测绘机构，从而造成两家空间测绘机构所采用的测绘地图坐标体系和精度要求存在差异性，进而导致出现城市区域行政边界与水体、农田、山林等空间要素的空间边界出现冲突。

土地空间属性的冲突

国土资源部门出于土地空间利用价值的最大化从而将可建设用地空间与资源型国土空间作为土地利用总体规划的重点，而城乡规划部门所编制的城市总体规划则会更多的考虑城乡生态环境、基础设施、科教文卫等公共服务设施的布局，从而大大缩小了城乡可建设或可利用土地空间的范围。该局面最终导致两项规划在土地空间属性上出现不一致，此问题在城市建成区尤其是大城市或超大型城市的建成区内尤为严重。例如，在对比两套规划时经常出现在城市中部分基础设施如变电站等周边土地空间原本城乡规划中为了减少周边区域居民对其辐射伤害的顾虑而将其定性为商业开发用地，而土地利用总体规划中却将其列为住宅用地进行出让。

地理信息数据库的不完善

切实可行的国土空间规划工作必须以真实可靠的地理空间信息数据为依据，否则任何编制的国土空间规划都将是“一纸空文”，但是我国部分地区国土空间规划部门由于受到测绘技术设备和专业技术人员的客观条件限制，无法保证对辖区内的国土空间进行有效的测绘。即便是前期委托了专业的测绘单位对地理信息进行了收集和入库工作，也会因缺乏后续地理信息的更新维护费用，其成果也会随着时间的流逝和城市建设的持续而变得陈旧不堪，缺乏使用价值。

2 国土空间规划应对策略

2.1 突出国土空间规划在国家治理体系中的地位

在国家机构改革的关键时期，要巩固和强化空间规划在国家治理体系中的地位，构建与发展规划和各类专项规划并行互补、“全国统一、互相衔接、分级管理”的国土空间规划。只有在国土空间规划编制的过程中将民生、民愿、民心放在首位，将生态环境与城市幸福指数作为评价某一规划成功与否的必要条件，让人民利益拥有规划合理性的“一票否决权”，才能让国土空间规划得到民众的认可，才能让其在国家治理体系中继续保持一席之地。

同时，任何规划的编制和出台都必须体现相关法律法规的严肃性与权威性，一旦相关规划正式出台后不得随意因某些领导的主管臆断而进行随意的调整和更改。

2.2 正视机构调整，形成合力

一方面，转变工作思路，主动与各个政府职能部门进行对接和沟通，从原来的被动受理向主动服务转变，真正发挥规划部门在总体规划、控制性规划、专项规划编制和策划上的技术优势，主动问询其他政府职能部门的业务需求，并积极向其推介最新的规划编制技术。同时，利用近期各项专业规划编制年限接近到期的有利局面，通过规划的更新和调整，进一步发挥国土空间规划部门在相关规划编制行业中的龙头地位。另外，原先土地勘测机构与城乡规划机构在机构整合后，应当对其内部机构进一步优化，对于部分专业理念重叠的岗位可适当调整人员配置，从而实现专业人才的物尽其用。

一方面，积极开展内部整合行动，将原本分属两个部门的数据库进行合并，并同意相应的坐标系统，从而真正实现土地空间数据库的互通互融，避免出现因地理信息控制坐标的差异导致后续土地空间利用及规划编制工作出现定位错误。

2.3 以技术强监管，以公众参与促革新

随着计算机技术与空间测绘技术在应用难度和技术成本上的不断突破，各类大数据系统及地理信息数据库得到了充分的完善使得国土空间规划从“法规加经验”的编制方式向“大数据”编制方式转变。空间测绘技术上的变革从卫星遥感、航拍等技术开始，并结合GIS等地理信息处理技能能够清楚的分辨出影像图内每一处影像信息，在影像信息的识别过程中还能同步赋予影像信息地理坐标信息，从而构建起更为精准的土地空间信息库。同时，通过定期对辖区内的国土空间进行遥感遥测则可及时地掌握区域内土地空间的利用情况，而人工智能技术的引入更能自动识别和比对每幅影像图中的图形信息，从而发现其与地理信息库中的图形信息的差异性并提醒人工进行进一步甄别。

在信息传播技术越来越发达的今时今日，公众对于政府行政职能信息知情权的呼声越来越强烈，而本次机构改革也预示着政府更加突出服务型政府的转型。国土空间规划已从土地空间价值为出发点向以市民需求为出发点进行转变，强化空间规划编制过程中的公众参与程度，不但可以发现规划编制中存在的不足之处，而且更能直接地了解市民的对于相关土地空间利用的实际需求。在进行公共参与时可充分利用现有的社交平台，如微博、公众微信号、自规局官网等，使得规划在编制草案阶段便可与公众进行最广泛与最“接地气”的交流与沟通，从而提升土地空间规划在民众心中的认可度。

3 结语

为实现国家国土空间治理能力现代化，建立健全一个以国土空间规划为基础、以国土用地管制为手段的全域全类型的空间管制体系，是未来实现“一张蓝图管到底”的重要发展趋势。

参考文献

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[3]方可，倪轶兰，喻宇，唐梅.国土空间规划改革背景下用地现状调查工作创新思考[J]规划师,2019.（16）：45-50.