突出重点，精准发力，进一步加强烟草工程建设项目造价审计监督

突出重点，精准发力，进一步加强烟草工程建设项目造价审计监督

李晓冬 1 王晓雪 2 金伟 1

(1. 中国烟草总公司云南省公司 65001 1;2. 云南华叶投资有限责任公司 650011)

[摘要]本文提出从抓住工程建设项目关键环节审计入手，针对工程项目初步设计概算、工程量清单及拦标价、工程变更和竣工结算4个关键环节分别提出具体审核措施；同时，提出进一步加强工程管理人员、内审人才培养及造价审计中介机构管理；从“事”和“人”两方面着力，突出重点，精准发力，实现对工程项目有效审计监督。

[关键词]烟草 工程建设项目 工程造价 审计监督

烟草行业资产体量和规模大，工程建设项目数量和资金量也大，而工程建设管理专业人员相对较少，近年来，行业持续强化主体责任，加强工程建设项目规范管理，进一步加强对工程建设项目审计监督力度，逐步构建程序合法、流程规范、风险明确、防控有力、制度管用、监督到位、问责有力的管理机制，规范管理意识和管理水平不断得到提升，工程建设项目各环节规范管理持续向好，投资管理工作呈现高质量发展。但是，在造价控制、程序控制和指标控制等方面仍然存在一定问题。针对工程造价管理中的顽疾和硬骨头，审计部门应该如何发挥审计监督、指导和服务作用呢？笔者认为在严格执行《烟草行业投资项目管理办法》、《烟草行业工程审计操作指南》等规定基础上，应以工程造价审核为重点，以加强工程项目关键环节审计、加强造价审计中介机构管理、加强内审人员培养锻炼为着力点，突出重点，精准发力，实现对工程建设项目有效审计监督。

一、存在的问题和原因分析

当前行业工程建设项目工程造价管理中存在的问题，笔者认为具体反映在4方面，一是项目初步设计概算深度不够，概算中的建设控制指标未按行业规定执行，二类费用不够规范，存在漏记或多计，导致概算严肃性降低，概算控制投资的作用未能发挥；二是工程量清单及拦标价编制准确性不足，工程量核算不准，综合单价偏离市场行情，暂估价和暂列金额设置不合理，甚至出现已标价工程量清单泄露、投标人恶意围标串标抬高投标价等情况；三是施工过程中造价管理缺失或造价控制无力，随意变更、过度签证，未按约定程序进行工程变更，重大设计变更论证不足，甚至出现重复签证、虚假签证，工程造价管控不严；四是结算审核不严，未对标项目批复建设内容，技术经济指标过高，工程量计算不准确，甚至工程造价弄虚作假、高估冒算，导致结算价偏高。

究其原因，从外部因素来看，建筑市场上无序竞争、借用资质、围标串标、低价中标、高价结算的顽疾未能完全消除，也存在个别第三方中介机构（设计、监理、招标代理机构、造价审计中介机构）工作不认真、不作为，甚至伙同施工单位欺骗建设单位的情况；从内部原因分析，行业内部专业人员力量不足，缺乏工程专业和一专多能的复合型管理人员，工程过程实施管理和工程造价等审计事项长期主要依靠第三方机构，且对第三方机构工作实施情况缺乏有效的监督复核手段。

二、加强工程建设项目关键环节审计

立足于《烟草行业投资项目管理规定》、《烟草行业工程审计操作指南》、《烟草企业采购管理规定》等相关规定和要求，在实践中不断总结经验教训，集中有限审计资源，抓住工程建设项目关键环节，针对造价管理薄弱点，对初步设计概算、工程量清单及拦标价、施工过程中的工程变更和竣工结算4个关键环节进行严格审核，对症下药，有的放矢，取得事半功倍的审计效果。

（一）初步设计概算审核

在项目开工前，对项目初步设计概算实施严格审计，重点关注初步设计概算的真实性、合理性、合规性、完整性，切实发挥概算在控制投资中的作用。

1.对限额以上项目实施严格的初步设计概算编审分离。委托造价审计中介机构按“背靠背”的方式，对设计单位编制的概算进行审核，由项目所属单位的内部审计部门组织双方进行核对、调整，形成概算。

2.落实概算评审规定。按照行业分级管理权限，由对应层级的内部审计部门组织行业内工程审计专业人员（必要时，可邀请外部专家参加）对概算进行评审，内审部门跟进设计单位落实修改意见，形成最终概算。

3.严格概算指标控制。概算审核应将设计单位编制的概算文件及控制指标和项目立项批复文件进行比对，对比各单项工程面积指标和单方造价指标是否超过《卷烟物流配送中心建设控制指标》、《打叶复烤厂建设控制指标》等相关规定，复核初设规模和概算投资是否严格按照限额设计的原则，控制在立项批复范围内。

（二）工程量清单及拦标价审核

从严格审核拦标价入手，严防围标串标。重点审核工程量清单和拦标价编制是否规范，综合单价是否合理。通过严格审核，促使拦标价限定在合理价格区间内，从而将投标报价控制在拦标价之下，压缩投标人获取非法利益的空间，打击投标人恶意串通，抬高标价的行为动机。

1.实施工程量清单及招标控制价编制审核分离。对重大工程或大额资金投资项目，由建设单位项目管理部门组织造价咨询机构编制工程量清单和招标控制价，由内部审计部门组织全过程跟踪审计机构独立编制，在编制过程中不允许双方相互沟通、借用。两家中介机构编制完成后，由项目所属单位的内部审计部门组织双方进行核对，以审核修订后的工程量清单和招标控制价作为招标文件的组成。

2.加强招标控制价审核。招标控制价原则上不得超过批复的初步设计概算相应内容及控制指标。重点关注，对图纸深度和图纸设计内容进行审核；对清单工程量的准确性和完整性进行审核；对计价标准和取费标准是否合理进行审核；对暂列金和暂估价项目设置是否合理性进行审核。同时，要明确对工程量清单及拦标价明细保密要求，严禁泄露。

4.加强回标分析。可由审计部门组织造价审计中介机构对中标人投标报价进行回标分析，可按照评标排序取3-5家投标报价进行对比，防止不平衡报价。对项目招投标实施清标及中标后实施回标分析的相关要求要在招标文件中进行约定，并在合同中予以确认，明确在清标及回标分析过程中发现投标报价存在不平衡报价或错误时，有权在施工合同中进行明确，结算时进行调整处理。

（三）施工过程中的工程变更审核

通过加强对工程变更的必要性和合理性审查，对变更的工程量、综合单价和变更程序进行审核，及时跟踪掌握项目造价情况，落实项目造价管理过程控制。

1.加强暂估价项目审核。对招投标时列为暂估价的材料、设备或因变更洽商新出现的材料、设备，重点审核是否根据招投标法实施条例和建设方的管理规定，例如，达到一定金额规模的是否由建设单位和承建单位共同通过招标等方式进行购置；审核价格计取是否合理；审核甲供材料和设备的购置是否符合相关规定。

2.加强工程变更审核。审核工程变更事宜是否按规定程序及时间办理签证，并同时计算相应工程造价；涉及结构、工艺、设备、材料等重大设计变更的，是否已组织专家充分论证。

3.加强造价过程跟踪。施工过程中定期对已发生的增减费用进行统计汇总，并对未来可能发生的费用变化进行测算，汇总出当期的项目预计投资额，同时与原项目投资控制计划进行比较分析，对超投资风险及早提出预警。

4.加强造价控制激励。鼓励建设管理单位、设计单位、监理单位和造价审计机构积极思考，提出有利于控制或降低工程造价的合理化建议和方案。

（四）竣工结算审核

建立三级结算审核制，按照《烟草行业工程审计操作指南》、《烟草行业工程竣工结决算审计报告编审规程》等相关规定，对工程项目结算实施严格审核，把住工程造价最后一道关口。

1.第一级审核。落实项目建设单位主体责任，由项目建设管理部门及监理单位对施工单位报送的结算书进行初步审核。

2.第二级审核。由委托的造价审计中介机构进行详细审核，应提供详细工程量计算底稿（含签字盖章）。

3.第三级审核。根据分级管理的原则，单项工程送审金额达到规定金额以上的，在造价中介机构正式定稿前，报送省级公司审计主管部门，由其组织工程项目审计专业人员（以造价工程师、造价员、工程师为主）对中介机构出具的竣工结算审计报告进行评审。单项工程送审金额在规定以下的，在造价中介机构正式定稿前由项目所在单位审计部门负责组织复核。

4.强化责任和痕迹管理。各级审核责任单位或部门均须出具审核意见，并形成书面审计文件留存备查。

三、加强中介机构管理

各级内部审计部门加强对第三方中介机构的监管，坚持“委托不放责”原则。上级审计部门负责对委派中介机构进行审计业务的监督和指导；项目所属单位审计部门负责对审计中介机构进行日常审计监督和协调工作；要确定专门人员进行项目的跟踪管理，对中介机构审计程序的合规性、公允性、造价的合理性进行监督，双管齐下，确保中介机构工作独立、尽职和专业，确保中介机构服务质量和成果质量。

1.内部审计部门应监督中介机构按照委托协议和《行业工程审计操作指南》提供造价咨询服务，配备现场派驻执业注册造价工程师、造价员，并严格遵守现场服务时间。

2.内部审计部门应检查中介机构出具的概算、工程量清单（投标控制价）、签证、进度款、结算审核报告是否按规定提供详细的工程量计算底稿。

3.内部审计部门应如实按照《烟草行业工程审计中介机构使用考评管理办法》加强对委托中介机构的考评管理，对不合格、不负责中介机构进行淘汰和清除出库，保障中介机构备选库的良性准入和退出。

4.为保证审计服务质量，应严格执行行业工程审计中介机构收费标准，不应在选择造价中介机构和费用商谈时，过于压低费用，同时应给予积极的审计效益费用条件，保护和鼓励中介机构在审计服务过程中严格审核，提高工程造价审减效益。

四、创新审计监管手段，落实监管责任

主动适应互联网时代发展趋势，充分发挥现代信息技术的支撑服务和驱动引领作用，依托行业统一的管理信息平台，把制度要求和管理节点固化在信息系统中，实现业务管理和信息技术的深度融合。全面深入推进管理信息系统的实际应用，并持续优化系统功能，通过强化系统应用硬约束推动管理制度落实，通过项目实施全过程审计监督可查可追实现在线监督管理，构建项目规范化运作和动态化监管长效机制。结合信息系统流程管控及常态化督办机制，对重点关口、薄弱环节进行定向督查，形成倒逼机制，推动工作有效落实。

五、加强工程造价内审人才培养

重视和加强内部工程审计人员的培养和锻炼，以组建省级烟草公司工程项目审计专业人员库为基点，通过组织集中培训、专项审计、自学考证、内部研讨互学等多种形式，搭建工程造价内部审计人才培养平台。

1.组建行业省级工程审计专业人员库。组织选拔在审计或其他岗位上具有注册造价师、建造师、工程师或与工程相关资格或职称的员工，建立工程审计专业人员库，实行动态管理，执行能进能出机制。

2.打造工程审计工作学习互动平台。提供学习培训和审计实战锻炼机会，鼓励内审人员通过学习，掌握工程造价专业理论知识，取得专业职称及执业资格；通过组织集中培训和提供工作业务交流渠道，增进工作经验学习交流；组织内审人员参加工程项目专项审计，以审促学，通过实操训练，提高审计人员业务技能和审计技巧。

3.完善工程审计内部培养机制。以品德为核心、作风为基础、能力为重点，加强审计业务骨干人才的培养，以骨干带动全员，全面提升审计人员的综合素质，形成想干事、能干事、比学赶超的良好氛围，源源不断培养和输出工程项目审计专业人才。

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