浅谈国内轨道交通 PPP项目主要运作模式及其特点

浅谈国内轨道交通 PPP项目主要运作模式及其特点

魏家安

中铁十局集团第二工程有限公司 河南郑州 450016

【摘要】城市轨道交通有地铁、轻轨、有轨电车等制式，国内目前已有30多座城市建成或正在新建、或拟建设规划城市轨道交通。城市轨道交通建设任务重、投资巨大。为有效解决融资问题，自北京轨道交通4号线首次引入PPP模式并取得成功后，各地政府纷纷开始采用PPP模式，有效缓解了政府债务负担，并使社会资本增加了更大的投资空间。本文通过梳理国内城市轨道交通PPP项目成功案例，对目前城市轨道PPP项目的主要运作方式及特点进行归纳总结，以期为项目决策者选择适合自身的城市轨道交通PPP项目运作模式提供帮助。

【关键词】城市轨道交通;PPP;运作模式;案例

【引言】

随着我国城市化建设进程的加快，居民对城市轨道交通的需求与日剧増，城市轨道交通建设任务重、开工建设项目较为集中、给地方政府带来巨大的财政压力和沉重的债务负担。近年来，国务院及相关部委相继出台一系列政策文件，国家全面开放轨道交通投资与运营市场，构建政府与社会资本合作平台，推进轨道交通项目投融资方式多样化发展。随着城市轨道交通快速发展，PPP模式成为城市轨道交通投资建设的主力军，相应的社会资本市场已经培育发展起来，社会资本方具备丰富的轨道交通行业PPP项目运作经验和资本，促使政府和社会资本有效结合，可以很好地实现互惠互利、合作双赢。鉴于城市轨道交通投资规模大、投资回收期长、盈利性不足以及运营成本高的特点，如何设计既符合社会资本经济利益最大化、又符合社会效益最大化的项目运作模式，是决策者需要重点关注的问题。

1.城市轨道交通采用PPP模式的优势

PPP模式下，政府不再作为直接投资者，而是给予项目公司特许经营权，与投资者约定投资成本和预期收益，通过特定形式给予相应的补贴，不再承担由于项目公司经营不善亏损的风险，政府只承担有限责任。可在有限财力情况下，给予投资者信心，政府以远期社会收益替代了近期的集中投资，有效加快城市轨道交通的发展。

一是引资，通过合理的投融资结构的设计，实现了社会资本资金的有效利用；

二是引智，社会资本在项目前期参与轨道交通项目线路、建设标准、客流、经济可行性等论证，提升了决策科学性；

三是PPP模式下，通过PPP合同约定了政府和社会资本在轨道交通项目全生命周期双方的权利义务，风险在政府和社会资本之间实现了有效分担，理顺了政府与企业之间的关系；

四是在轨道交通投资、建设、运营领域引入了竞争机制，并且通过绩效考核机制，提高了运营服务水平和效率，降低了项目成本；

五是提高了轨道交通项目运作透明度。

2主要运作模式

2.1“AB包”模式

2.1.1模式介绍

“AB包”模式是最早应用于我国城市轨道交通PPP项目的运作模式，采用“AB包”模式实施项目，通常将项目分为自建项目（A部分）、PPP项目（B部分）两部分实施，其中：（1）自建项目（A部分），由政府方自行投融资、建设，其主要指项目土建工程类的投资；（2）PPP项目（B部分），具体以PPP模式运作，其主要指车辆设备类的投资，由项目公司负责。项目公司获得授权经营AB项目资产（其中A部分向政府租赁使用，租金可调节，租期与特许经营期同步），特许期满后由PPP项目公司将B部分资产（设施）全部无偿移交经政府，A部分租赁协议期满终止。

2.2.2实施案例

采用“AB包”模式的项目包括北京市轨道交通4号线、16号线、新机场线，杭州地铁5号线、郑州市轨道交通3号线一期、福州市轨道交通2号线机电设备项目等，以郑州市轨道交通3号线一期为例，“AB包”模式的交易结构如下图所示。

郑州地铁3号线交易结构图

2.2.3模式特点

通过对建设内容的灵活拆分，使得社会资本更加专注于车辆设备的造型和运营工作，吸收一些专业的运营商参与项目竞争既降低了项目招商难度，提高了社会资本参与的积极性及可操作性，又在一定程度上缓解了政府的资金压力，降低了政府方需承担的风险。政府方对项目的控制力较强，可提前开展A包各项工作，有效压缩建设周期。但由于A、B部分界面划分困难，两部分工作衔接难度大，特别是对双方权利义务的划分，以及互相承担的责任和风险，都难以准确定义，在实际操作过程中，经常产生变更和纠纷。

2.1整体（BOT）模式

2.1.1模式介绍

采用整体“建设-运营-移交”（BOT）模式，即由实施机构依法定程序选取优秀的社会资本，与其签订相关PPP协议，由社会资本和政府出资代表共同出资组建项目公司，资本金由社会资本和政府出资代表按比例注入；政府授予项目公司特许经营权，由项目公司自行承担风险和责任，负责项目投资建设和全线特许经营，包括线路运营管理、设施维护、资产更新改造和车辆追加投资，以及授权范围内的非票务经营。特许经营期间，项目公司通过票务收入、非票务收入和政府补贴收回投资并获得合理投资收益；合同期满后，项目公司将项目设施无偿、完好移交给政府或政府指定机构。

2.1.2实施案例

整体（BOT）模式是目前国内城市轨道交通PPP项目运用最为广泛的一种模式，国内已实施的项目主要有大连地铁5号线、西安地铁9号线、南京地铁4、5、11号线、天津地铁7、11号线东莞轨道交通1号线、青岛市地铁8号线、贵阳市轨道交通3号线等。以西安地铁9号线为例，整体（BOT）模式的交易结构如下图所示。

西安地铁9号线交易结构图

2.1.3模式特点

项目公司作为PPP项目全生命周期的建设运营主体，政府授权项目公司特许经营权，项目公司对政府负责，双方权利义务明晰，可操作性强，有利于优化项目全生命周期管理，能有效减少按期政府财政资金压力。但同时，将融资、建设、运营等工作交由一个社会资本方，对社会资本方综合能力要求较高，政府在运营期会有较大的财政补贴资金压力。

2.3网运分离模式

2.3.1模式介绍

采用网运分离模式，项目将分为设计建设和运营两个模块，采用网运分离模式分别引入专业的社会资本进行合作。设计建设模块采用了BLMT（建设-租赁-养护-移交）方式，政府授权轨道公司作为政府方出资代表，通过招标采购选择社会资本共同组建项目建设公司，由项目建设公司负责项目融资、投资、建设和施工以及建成以后的养护。运营维护模块则采用IOT（投资-运营-移交）的运作方式，政府出资代表与中选社会资本共同组建项目运营公司，在PPP合作期内由项目运营公司和项目建设公司租赁或购买相关设施并支付相应对价。

2.3.2实施案例

网运分离模式在实际中运用较少，主要为徐州地铁1、2、3号线一期工程PPP项目。以徐州地铁3号线为例，网运分离模式的交易结构如下图所示。

徐州地铁3号线交易结构图

2.3.3模式特点

通过网运分离模式使得资产、业务、资金得以分离，这种分离的做法使得专业的人能专业的事，提升规模效益，降低经营管理成本，同时有利于项目投融资议案的设计。由于网运分离模式下各项目运作主体承担的职能不同，导致绩效考核的目的、重点和机制相较于一体化运作模式均不同。因此，在分离的基础上，徐州地铁项目还实现了三结合机制即基础设施资产的建设、养护与绩效考核补助相结合；客运服务资产的运营、更新、维护与绩效考核补助相结合；维护与运营通过票务收入分配机制相结合。

但由于“网运分离”模式具有一定的复杂性，需针对两个板块单独招标，相对比其他模式需投入政府更多人力、物力；另外，网运分离对板块之间衔接要求较高，操作性比其他模式更为复杂。

2.4 PPP+物业开发模式

2.4.1模式介绍

采用“PPP+物业开发”模式，是在政府政策支持下，将轨道交通企业优化规划出的上盖物业和沿线土地开发资源，通过合法程序赋予轨道交通企业开发权，由其进行市场化运作，实现沿线巨大的外部效益的部分内部化，由此构建轨道交通企业盈利模式，并以此支持构建并实施市场化运作的投融资模式。即通过政府注入配套融资资源（土地），经市场化融资解决地铁建设资金，再通过土地资源开发收益偿还借款，实现项目自身财务平衡和可持续发展。通过轨道交通提升物业价值、土地开发反哺地铁建设的良性互动作用，促进轨道、地产的共同发展。

2.4.2实施案例

目前，在建设任务重、资金压力大的背景下，各地政府纷纷将目光转向土地，并设计出了多种版本的“PPP+物业开发”模式，其中比较有代表性的有香港、深圳、广州地铁。以广州金融城站综合交通枢纽PPP项目为例，其交易结构如下图所示。

广州金融城站综合交通枢纽PPP项目交易结构图

2.4.3模式特点

该模式可同步确定土地使用权受让人和社会投资人，实现地铁站点与沿线土地同步开发建设，一方面轨道交通的建设势必会带来沿线土地的增值，另一方面土地的开发又为轨道交通带来更为庞大的客流，最终形成轨道交通开发和地产开发的“双赢”局面，可有效提升整个行业的可持续性发展。但由于目前我国法律规定，商业等各类经营性用地，必须以招标、拍卖或者挂牌方式出让。地铁上盖物业，其用地性质应为经营性用地，也应该按招拍挂程序取得建设用地使用权，这样就无法保证轨道交通公司获得相应的土地，能否综合一体化开发成各地政策无法突破的问题。

3 结语

在城市轨道交通盈利难的背景下，高效、合理的运作模式可以激励社会资本的参与，保障投资者的获利期望，进而提升公共资源配给的效率，实现公私双方的合作和共赢。纵观国内外城市轨道交通PPP项目的实践案例，运作模式各具特点。在我国城市轨道交通PPP项目运作模式的具体设计中，建议特别关注以下要点：（1）政府资本的支持；（2）设计、融资、建设、运营全生命周期管理；（3）公平的风险分担机制；（4）相关政策法规配套的完备性。

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