协同治理视角下国土空间规划实施机制构建研究

     协同治理视角下国土空间规划实施机制构建研究

段辉

河北阡陌城市规划设计咨询有限公司 

摘要：为了更好的推进国家建设和社会发展，必须抓好国土空间规划工作，做好国土空间规划有助于城市的规划发展。目前必须加强对国土空间规划的实施机制加强研究，根据各地的实践经验进行机制构建的创新研究。

关键词：协同治理；国土空间规划；实施机制构建研究

前言

中央文件对国土空间规划提出了具体的要求，指出了国土空间保护制度的建设目标。地方各界展开了落实空间规划的研究，构建了空间规划系统。目前保障国土空间治理目标的实施是国土空间规划创新的关键。所以必须对国土空间规划进行理论联系实践的研究。

1 协同治理下的实施机制

1.1 协同治理问题

协同治理是一个引进的概念，是政府治理的一个新抓手。目前我国政府和学术界都在积极研究协同治理问题，我国对协同治理的研究还处于初级阶段，很多理念都是引进的西方的观点。协同治理指的是政府和社会各界以及老百姓之间的共同协调治理，这是一种多元合作关系为了提高政府的治理效率，所进行的对公共事务的共同参与的治理模式。现在研究的焦点都集中在政府和市场的协同合作，还有不同级别的政府之间的协同上。我国的学者通过研究分析出城乡规划是一个复杂的过程，转型工作要依靠国家支持才能实现。因此必须以协同治理的态度来进行空间规划的机制创新。

1.2 协同治理视角下的实施机制内涵

1.2.1 国土空间规划实施的本质

长期以来地方政府制定的空间规划只为了促进GDP的发展，而不是为了有效的利用空间资源。地方政府为了追求短期效益无视空间规划的底限，由于以发展为目标的管理模式造成了国土空间规划的缺失。

国家的生态文明建设提出了要保护国土空间的要求，避免对国土资源的无序开发导致占用耕地破坏生态系统的问题。所以现在国土空间规划的原则是，执行国家生态文明体制改革的规定，秉承可持续发展的原则提高发展的质量。在新一论的机构改革中，地方政府的国土规划事权要进行改革，要促进可持续发展对于国土资源的规划要制定实施的具体规划。

2 协同治理下实施体系问题

2.1 协同治理下现行规划实施体系典型问题

过去的空间规划以城乡规划为主，主要是为地方经济服务的。在这个形势下中央和地方对于空间规划的增减问题意见不统一，因此很难进行协同处理，因为不能达成一致意见都想拥有独家权利，缺乏独立的组织没有规范的规定。

2.1.1 空间管控不是空间治理

以前的空间规划在开发中面临很多问题，比如在老城改造中想规划一块绿地都很困难，由于老城区的开发补偿不到位所以很多棚户区难以开发。过去的空间规划体系不适应市场的发展，在实施中得不到市场的认可。所以规划制度创新只是一种美好的愿望并没有真正的实施，如果没有一个严格的制度以前的空间规划只是一种幻想。

2.1.2 要从治理的角度来进行刚性管控

以前的空间规划实行强制性措施，对于建设用地采取强制性管理措施。这种管理方式比较简单，如果人口发生变化刚性约束的条件也要改变，所以管控的措施也失败了。所以必须建设一个合理的管理机制。

2.1.3 不能实行弹性管理要实现多维目标的治理

中央和地方的关系存在一统就死一放就乱的现象，这种现象是由于以往对弹性管理的理解是可以自由的掌握尺度，因此容易滋生腐败现象。国土资源部以前对于郊区土地的管理比较科学，可以借鉴这种模式建立一种弹性管理的模式。

2.1.4 为了完善空间规划体制需要一个治理工具

过去的空间规划是一种增量型的管理模式，空间规划要有利于地方发展，用途管理包括生态、生产、和生活空间，对国土空间的影响比较大。用途管理涉及很多内容。

2.2 协同治理视角下国内城市的规划机制创新

近年来中央推行了放、管、服政策，地方政府也推出了很多的亲民措施，因此促进了治理转型工作。

2.2.1 鼓励市场参与存量更新

地方政府出台了有针对性的政策，鼓励市场参与空间存量更新，制定了一些地方法规来保证各方的利益。比如广东省由于过去的错误城市化规划，所以出现了很多的低效用地和违法用地，为了解决这些问题关广东省出台了针对性的政策，对于原来的土地所有权给以了一定的保障措施。

2.2.2 盘活土地资源

为了盘活土地资源实行了简政放权的政策，精简了众多的法规。目前由于很多的部门产生了执法冲突，所以难以协调发展因此规划实施比较困难。因此有的城市实行了多规合一的政策，采取市长负责制的方式来治理以前的混乱局面，从而提高了协同处理的能力。

2.2.3 推动国土空间减量增效

对于那些资源比较紧缺的大城市，除了利用存量还要通过减量措施向郊区发展。在创新转型的政策下上海提出了郊区的创新规划，通过对低效用地的调整对外围的低效用地进行减量增效。深圳在十几年的发展中在不同的阶段，推出了创新的政策提出了促进创新实施的具体策略。从技术上推行了行动规划因此有了技术支持，借助政府的政策法规可以保证政策得以实施。

2.2.4 增强城乡规划时效性

为了保证规划目标的实现各地围绕着城乡总体规划成果建立了公共政策，对规划成果进行了制度化规定。通过目前实施体制的问题和各地的规划创新可以看到，要建设一个可以发展的路径必须适应市场的需要。

3 协同治理下国土空间规划实施的机制

3.1 协同治理下国土空间规划实施机制构建

国土空间改革创新的关键是协调和操作性，为了实现空间治理目标必须重新建立新的管理机制，要从过去的保证规划图纸向保证完成目标转化，要改变过去围绕落实图纸的点位、线位控制，转化为重视治理目标的制度、政策创新方面来。

3.1.1 聚焦可持续发展目标

探索中央和地方、政府和市场的协同治理体制，建设一个协调的制度环境。

（1）中央和地方共识平台

现在中央对地方实行指标加空间的双重管理，中央和地方都在争夺空间资源，生态文明建设和自然资源保护政策可以促进中央和地方和谐发展。地方政府改变以前只想争取更多的建设指标，转向关心社会资产和自然资产的增长。可以利用城镇开发的边界来促进国家和地方可以统一起来。

（2）区域和地方达成协同框架

城市群体和区域战略是中央和省级政府重点的开发对象，这些区域也是产业比较集中的地区，因此必须全面深化主体功能区域，构建区域和地方统一的框架。国土空间的区域协同比较困难的原因是目前阶段竞争大于合作的形式，因此区域协调发展的不好。构建一种共享和补偿的区域协同机制，国土空间的区域协同问题是由于存在很复杂的利益关系，为了优化目标必须共享土地发展权，所以可以制定一个联合开发利益共享的模式。

3.1.2 关注高质量的土地发展权政策

（1）建设弹性管理体制

弹性管理不能放松管理，要通过有条件的管理机制对土地的发展进行合理的管控，比如可以实施图斑加指标的管理模式，通过政策的分区和工具管理进行管控。

（2）建立可以提质增效市场机制

传统的空间规划对于存量和减量规划难以实施，这是由于缺乏有效的工具，上海实施的一个规划措施可以有效的推动高质量的减量发展，通过类集建区政策可以有效的节约用地。

3.1.3 关注多元利益主体协商的程序

政府和市场建立合作的关系，要建立适应市场规律的调节工具，要对主体功能进行细分，落实国家新型城镇化的政策，从空间分区优化落实空间结构优化，实行国土空间全覆盖管理。

结语

针对目前空间规划实施困难的现象，从治理的体系、目标、能力和工具来进行阐述，从实施机制方面查找原因对空间治理目标的实施进行分析，促进有效的利用和保护自然资源，落实国土空间的治理目标。

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