我国建立土地发展权制度的运行条件分析

我国建立土地发展权制度的运行条件分析

宋涛

淮安市自然资源和规划局清江浦分局 江苏淮安 223000

摘要：近年来，关于这一课题的理论研究日益增多。一方面突出了这一问题的重要性和解决这一困境的紧迫性；另一方面也揭示了这一问题的复杂性。但从实践来看，我国部分地区土地发展权适度出让改革方案，不仅妥善协调了耕地资源保护与建设用地供应的关系，而且取得了较好的社会效果，经营范围不断扩大。可以说，从某种意义上说，现行的土地开发权出让试点方案，为我们观察当前我国土地规划权制度改革，实现权力灵活运行的这一目标提供了更为合适的途径。鉴于此，文章结合笔者多年工作经验，对我国建立土地发展权制度的运行条件分析提出了一些建议，仅供参考。

关键词：建立土地发展权制度；运行条件；分析

引言

要创造土地开发权，优化和完善我国现行土地利用规划权的配置和运行，必须回答如何定位土地开发权与土地利用规划权关系的中心命题。在法律思维与法治逻辑密切相关的当下，这一点尤为必要。因此，将土地开发权纳入现行土地法律体系，既是土地法制现代化的需要，也是我国土地利用规划权灵活性和合理性的体现。

1、土地发展权概述

这涉及土地发展权的概念界定与属性定位。当前学术界对土地发展权的概念与内涵存在一定分歧，存在“狭义说”“广义说”和“混合说”三种。“狭义说”认为，土地发展权仅指在土地原有使用性质限度内提高土地利用强度的权利，不包括改变土地使用性质的权利。土地发展权是对土地原有集约度的改变的市地发展权，包括在农地使用性质不变的情况下扩大投入的发展权，和在建设用地上进行建设的发展权等。“广义说”认为，土地发展权不仅可以提高土地利用强度，而且可以变更土地用途。经典表述为“由农地变更为建设用地，或对土地原有的集约度的提高的权利”，或者“一种将农地转为建设用地而进行开发利用的权利。”在我国，由于土地发展权产生于以“农转非”为特征的城镇化背景下，土地发展权更多适用于由农用地变更为建设用地的情形，由此在学理上诞生了“农地发展权”的概念，尔后将土地发展权和农地发展权混用。如土地发展权是农地变更为非农用地的变更利用权；土地发展权又称为农地发展权或农地开发权，是指将农地改为最佳利用方式的权利，也可狭义地定义为农耕地改为建设用地的权利。“混合说”在“广义说”基础上将空间权（包括地上和地下）与生态权纳入土地发展权范畴，认为土地发展权还包括对在空间上向纵深方向发展、在使用时变更土地用途之权，分为空间（高空、地下）建筑权和土地开发权两类。土地发展权可以突破原有的土地利用形式，在空间维度上向纵深方向发展，在使用上变更土地用途。还有学者将生态用地发展权纳入土地发展权范畴，总之，只要涉及土地用途的变更利用，即变更土地用途不仅限于农用地变更为非农建设用地，只要是提高土地集约度或土地的经济或社会环境价值，都属于土地发展权。

2、对农村土地资产市场的发展产生的负面影响

2.1土地发展权缺位，影响土地资产评估和收益分配

农村土地开发权的缺失严重影响了农村土地资产的评估。面对农村土地流转市场的发展，农村土地开发权在农村土地资产评估中没有得到充分的考虑，阻碍了农村土地资产市场的进一步发展。在农村土地流转市场中，农民的参与积极性很高，但他们不知道自己拥有的土地权利除了使用权、承包权和流转权之外，还应该包括哪些土地权利，以及如何计算和评估包括土地开发权在内的土地资产的综合价值。由于农民认识的缺失，出现了许多弃耕地、宅基地空置的现象，也导致农民无法参与土地流转带来的巨大利益。同时，由于无法准确评估所拥有的集体土地资产价值，农村集体乡镇企业缺乏抵押贷款的基本条件，造成融资困难的局面。我国《宪法》和《土地管理法》明确规定，土地征收应当符合“公共利益”，但一些地方政府出于“非公共利益”的土地征收行为也屡见不鲜。在现有的土地市场中，土地作为一种资产并没有发挥其资产效益，土地开发权的缺失阻碍了农村土地资产市场的进一步发展。

2.2影响农村土地资产市场化动态进

首先，在我国现行的农村土地权利制度实践中，土地的所有权和使用权仍处于相对核心的地位，反映了土地权利的静态性。由于我国缺乏土地开发权，无法反映我国农村土地的动态土地权，阻碍了我国农村土地资产的市场化进程。此外，由于土地开发权的缺失，相应的“土地开发权流转机构”也相对缺乏。虽然一些地区积极建立了耕地流转中介机构，但没有规范统一的“土地流转银行”，分散的土地中介机构已不能满足农村土地资本化和市场化的需要。最后，作为农村资产市场的主体，农民有着强烈的融资需求，但目前还没有完善的农村土地金融服务体系引入土地开发权的概念，提供相应的金融服务。长期以来，我国农村融资主要来自农村信用社和民间借贷。在农村土地资产市场不断发展的环境下，单一的农村信贷模式已无法满足日益增长的农村土地资金市场需求。但与农村金融市场需求日益增长的矛盾是，目前存在着县级以下五家国有商业银行大规模撤并、农村信用社营业网点逐步收缩等问题，迫切需要建立农业金融保险机构等。

3、我国确立土地发展权制度的条件

3.1制度前提条件

根据宪法规定，我国实行土地国家所用和集体所用的所有制形式，在这种土地制度背景下，土地发展权制度的建立和应用必须以优化土地资源配置、公平分配财富为价值取向。国外现行的土地发展权制度主要存在两种模式，即土地发展权以英国为代表的“归公”模式和以美国为代表的“归私”模式，在这两种模式的选择上，毫无疑问，土地发展权归属国家或者集体所有才是正确的选择，这也符合中央制定的农村土地制度改革必须遵循的三条原则，即土地公有制性质不能改变，耕地红线不能突破，农民利益不能受损。

3.2权能配置条件

目前我国农村土地制度改革取得了巨大成效，市场机制在土地资源配置上起到了决定作用。但是，农地权能配置中还存在着一些问题，例如产权不明晰、权能不完善、市场不健全、流转不通畅等，这也影响着我国土地发展权制度的建立。土地的占有权、使用权、收益权、处分权构成了土地所有权完整的权能结构，关于土地发展权的占有权，应通过不动产登记明晰产权关系，用法律形式保护产权人的合法权利；关于土地发展权的使用权，应体现在土地权利人通过改变土地用途上或者提升土地利用强度的行为，即土地所有者“发展”土地的创新；关于土地发展权的处分权，应通过发展权入股或抵押、质押等方式实现土地发展权转移，提高土地集约化利用程度和开发使用效率；关于土地发展权的收益权，通过改变土地用途和利用强度实现土地价值增值，其收益的合理分配是解决征地矛盾的有效手段。

3.3市场机制条件

作为土地发展权的重要权利——土地开发利用权，目前我国采取的是集体土地转变为国有土地的模式，这种模式的特征就是以土地用途管制为前提，以行政强制为手段，市场机制基本被排斥在外，这也成为阻碍我国土地发展权制度建立的因素之一。正在进行的集体建设用地入市改革就是要建立国有土地与集体土地“同地、同权、同价”的市场机制，这也正是土地发展权制度建立的重要前提条件。重庆“地票交易”就是运用市场机制实现了城乡建设用地指标的动态平衡，天津“宅基地换房”也是通过拆村并居增强了建设用地的利用强度。

结束语

从形式上看，土地开发权和土地利用规划权属于两种不同的权利，但从实质上看，二者具有内在的关联性和统一性，即土地开发权是土地利用规划权行使的法律依据；土地利用规划权是土地利用规划权创设的技术保障,土地开发权流转是优化土地利用规划权的必然要求。

参考文献

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