浅析当前耕地保护困境及创新思路

浅析当前耕地保护困境及创新思路

崔燕华

沂源县自然资源局， 山东 淄博 256100

摘要：耕地为人类提供粮食等基本的物质，是整个人类社会发展的基础。耕地资源具有稀缺性和不可再生性，保护耕地就是保护人类的长久发展。所以，保护耕地已经成为全世界的共识。本文针对当前我国耕地保护面临的困境进行了分析，并进一步对加强我国耕地保护的具体对策进行了阐述。

关键词：耕地保护；困境；对策

1耕地保护是我国的一项基本国策

国家为了确保我国未来人口和国民经济发展对农产品的需求，提出保护十八亿亩耕地“红线”，只有确保十八亿亩耕地，才能维护国家粮食安全、保持社会稳定，可见保护耕地是国民经济持续、稳定、快速发展的重要保障。近年来，我国经济、社会的飞速发展使得对土地资源的需求越来越旺盛，而耕地总量和耕地质量却逐年下降，通过对土地管理法律和耕地利用状况的分析,探究耕地保护存在的问题,从而进一步完善土地管理制度,来实现耕地的可持续利用。

2我国耕地保护面临的困境

尽管长期以来我国政府高度重视对耕地资源的严格保护，强调“守住18亿亩（120万平方千米）耕地红线”不放，然而耕地减少的趋势仍无法遏制。事实上，在很多省区，每一轮总体规划确定的耕地保护目标任务都难以完成。

2.1后备耕地资源短缺

针对相关数据调查显示，当前我国后备耕地资源严重不足，而且还存在区域分布不均衡的问题，大部分后备耕地资源分布在西北干旱地区、山区及高原地区，这就导致后备耕地资源自身即存在质量问题。即使在对其进行开发后，也容易发生水土流失、风蚀等土地退化和生态等

2.2人口仍将不断增长

改革开放以来，中国人口年均增长1200万人，尽管增长速度不断减缓，然而由于人口基数大，今后很长一段时期内人口增长的趋势仍将延续。从第二轮土地利用总体规划实施的第一年即1996年至第三轮土地利用总体规划实施的第八年即2013年，人均耕地面积由0．11公顷减少到0．08公顷，由占世界平均水平的41．2％下降到37．6％。根据《全国土地利用总体规划纲要（2006-2020年）》预测数据，2020年中国人口总量将达到14．3亿，2030年前后将突破15亿。随着人口增长和经济发展，我国粮食需求将不断增长。因此，人口总量及粮食需求不断增长的现实状况对中国耕地保护及粮食安全提出更高要求。

2.3工业化和城镇化加速发展

目前中国正处于城镇化、工业化快速发展阶段，2013年底城镇化水平为53．7％，城镇化水平不高，工业化和城镇化对工矿用地和城乡建设用地的需求将在相当长时期内保持较高水平，大量耕地被占用将不可避免。据有关数据表明，最近15年中，城镇化水平年增加1．1个百分点，耕地总量年均减少45．6万公顷。从相关分析可以看出，中国的耕地数量与城镇化发展呈负相关，即随着城镇化水平的不断提高，耕地总量将不断减少。到2020年，中国的城镇化水平将达60％，尽管今后的工业化和城镇化是新型工业化和新型城镇化，对土地资源节约集约利用，然而对耕地的大量占用是不可避免的，“18亿亩的耕地红线”很难不被突破。

2.4耕地存在污染和退化

近年来我国重工业发展速度较快，虽然取得了较好的发展成果，但也对大量耕地带来了严重的污染。大量耕地受工业三废污染、酸雨及长期施用化肥等的影响，存在地力下降、水土流失及土壤盐渍化等问题，耕地出现不同程度的退化。

3关于我国耕地保护的对策建议

3.1创新农村宅基地退出机制

目前中国正处在快速城镇化、工业化发展阶段，大量农村人口向城镇迁移是该阶段人口变化的主要特征之一。由于户籍制度及其他限制乡城人口迁移制度的存在。大量进城务工的农村劳动力常年在城镇生活，利用城镇基础设施，而同时在农村拥有住房，这就造成了农民进城打工的双重身份和双重占地现象，也使得农村居民点用地和城市用地同步增长，城乡建设重复占用耕地的不合理状况。当务之急是创新城乡人口迁移制度，建立农村迁移人口的土地“退出”机制，通过农村土地整理与复垦，一方面可以促进农村土地的规模化经营，提高耕地的生产能力。另一方面可以将退出的宅基地复垦为耕地，以弥补城镇建设占用的耕地，从而实现耕地占补平衡。

3.2严格控制城镇外延增长

城市用地扩张是耕地减少的主要原因之一。中国城市建成区面积和城市市区非农业人口逐年增长，外延式扩张严重。此外，中国城镇发展带来的土地利用集约程度不高，因此，可以设立城市建设用地边界，城市建设用地不得逾越这一边界。这样在有效控制城市用地蔓延的情况下，又能促进城市既有建设用地的集约利用。

3.3增加农业生产补贴

由于农业、尤其是粮食生产的比较利益低下，农民存有改变农业种植结构的倾向，甚至抛荒耕地，从而导致耕地减少。必须利用经济手段，提高农民保护耕地的积极性。农户实施耕地保护，一方面为生态环境保护作出了贡献，另一方面也放弃了改变用途而获得的更高收益。因此，应从耕地生态价值及发展权价值考虑，对保护耕地的农户进行合理补偿。实施农业补贴，鼓励农民保护耕地。

3.4加大政府耕地保护执行监督与处罚力度

上述耕地保护的行为博弈分析显示，中央政府查处会使地方政府的收益受到影响，决定着地方政府对中央政府政策决策的执行效果。因此，从惩罚力度与惩处发生的概率方面着手依法对违法用地严惩，在一定程度上可以促进耕地保护的实施。在当前耕地保护目标行政首长负责制的前提下，地方政府违法用地付出的成本已经非常高，影响地方政府行为的核心在于对违法用地行为的监管，即对违法行为的惩处概率。因此，加强土地利用行为的监督检查，可以促进耕地保护效果的改善。同时，在现行分税体制和政绩考核指标约束下，地方政府的保护耕地任务与发展经济的目标存在冲突。面对政绩考核硬指标和耕地保护软指标，地方政府规避耕地保护政策便成为“两利相权取其重”的“明智之举”。因此，应改变单一的以GDP为中心的政绩考核体系，提高耕地保护在政绩考核中的地位，调动地方政府的积极性。

3.5构建区域耕地保护补偿体系

建立耕地保护的经济补偿机制推动建立中央、省、地市三级耕地保护补偿基金，基金主要来自新增建设偿的接受主体”主要是农民，即对承担耕地保护责任的农民进行直接补贴。还应对农村基层组织进行补偿，主要补偿其耕地保护及其相关方面发生的一些必要开支。补偿标准还要考虑耕地资源的生态价值和社会价值。同时，还应重视对延长农产品产业链的研究，制定相应的优惠政策。

结语

耕地是我国经济和社会得以持续发展的重要资源保障，耕地保护是我国建设过程中一项较为艰巨的任务。当前我国人口增长、粮食需求增加、城镇化和工业化进程加快，再加之生态环境建设等诸多方面的因素，都会加大对耕地资源的占用和消耗，所以当前我国耕地保护面临着严竣的挑战。这就需要在我国既有的耕地保护政策基础上，充分借鉴其他国家耕地保护的成功经验，通过对耕地保护方法和手段的创新，从而制定出切实可行的耕地保护政策，这不仅有利于加快推动我国社会经济的快速发展，而且还会确保国家粮食的安全，对生态环境建设起到有效的推动作用。

参考文献：

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