浅谈对北京市乡镇域国土空间规划的认识

张紫嫣

（北京市大兴区远大规划设计研究所 北京市 102600）

摘要：乡镇国土空间规划是构建分级分类分层分区域国土空间规划体系的重要内容，是建立健全城乡一体的空间规划制度的重要环节。乡镇国土空间规划覆盖全乡镇域，作为乡镇级的总体规划，以自然资源统一管护、生态保护和修复、用途空间管控为主导，综合乡镇发展、土地利用、村庄布局、相关影响评价等内容形成的“一张蓝图”、一本规划。

关键词：国土空间规划体系；全域统筹；指标约束；空间管控。

城市发展的历程是连续变化的，是众多因素综合作用的结果。我国城市发展在经历了“农业时代”和“工业时代”后，正逐步进入“生态时代”的后工业社会。环境危机日益严重，城市的建设思想也由此走向生态觉醒。党的十九大报告提出加快生态文明体制改革，我们要建设的现代化是人与自然和谐共生的现代化，既要创造更多物质财富和精神财富以满足人民日益增长的美好生活需要，也要提供更多优质生态产品以满足人民日益增长的优美生态环境需要。国家对国土空间规划改革提出了新要求，国土空间规划是国家空间发展的指南、可持续发展的空间蓝图，是各类开发保护建设活动的基本依据。北京市主动响应自然资源部机构改革，站在新起点，面向新时代，加强对非建设空间各类自然资源管控，推动实现全域、全要素的国土空间规划体系。

一、北京市乡镇域国土空间规划的背景

编制北京市乡镇域国土空间规划是为深入贯彻党的十九大会议精神和习近平总书记视察北京重要讲话精神，坚持新发展理念，坚持人与自然和谐共生，加快推进生态文明建设，深化落实《北京城市总体规划（2016年—2035年）》城市战略定位、空间管控及建设用地减量等目标要求，落实和细化分区规划中各项指标要求，在乡镇域层面实现“一张蓝图绘到底”，优化乡镇域空间资源配置，加强自然资源和生态保护，促进土地合理利用，构建乡镇域规划统筹实施机制，实现城乡统筹发展。

乡镇域国土空间规划是北京市中心城区外传统城乡规划体系中的重要组成部分，在新时期北京市国土空间规划框架中占有重要位置，是落实北京城市总体规划及分区规划实施任务的重要环节。乡镇域国土空间规划侧重实施性，是对上位规划确定的目标、核心指标及管控要求在镇域层面的细化分解和深化落实；也是下一层次详细规划及实用性村庄规划编制的依据，发挥着承上启下的重要作用，为“十四五”发展提供空间保障。

二、北京市乡镇域国土空间规划的主要内容

乡镇域国土空间规划是构建分级分类分层分区域国土空间规划体系的重要内容，是建立健全城乡一体空间规划制度的重要环节。为提高规划编制的科学性和有效性，切实维护规划的严肃性和权威性，新时代乡镇域国土空间规划应该把握以下主要内容：

（一）构建多规统筹、生态优先的国土空间规划体系框架。

研究聚焦北京乡镇域空间范畴，结合乡镇域的资源特点、空间结构特征，进一步落实生态资源优先与城乡绿色发展相结合的价值理念。充分考虑地质、地形、地貌以及自然环境等用地条件，判断生态环境底线，作为乡镇建设布局和确定开发强度的重要前提，并在充分尊重农民发展权的基础上，科学确定集中建设区外各类建设用地尤其是村庄布局，充分发挥生态价值，提升生态功能，优化人居环境。

精准体系定位，分区分类确定规划深度。根据全市157个乡镇不同的区位条件、功能定位、城镇化任务等，确定新城内、新城外、生态涵养区等不同圈层乡镇的差异化编制深度要求。北京市乡镇域国土空间规划的编制内容强化任务指标分解落实与非建设用地空间底线约束。向上衔接市、区规划，向下明确管控重点。落实人、地、房的管控指标要求，落实生态保护红线、永久基本农田保护线和集中建设区边界等空间约束。深化与细化城乡统筹、三大设施保障和特色风貌规划研究，进一步优化国土空间格局。同时为了加强规划的可实施性，乡镇域国土空间规划提出了增加存量用地更新、城乡建设用地减量、土地综合整治以及自然资源的保护、利用与生态修复等工作内容的编制要求。

（二）明确技术路径，分区分类开展全域、全要素规划。

国土空间规划的管理趋势是综合规划、分类管控。以往各部门对各类资源要素的规划控制，主要立足于本部门的管理需要，各类专项规划各司其职、分散管理，在空间上缺乏整体统筹，在资源利用上会有竞合或彼此冲突等情况。北京市要求在乡镇域层面对各类空间要素的利用进行统一规划，实现全域整体效益最大化，优化和减少各部门之间的重复交叉事项。在制度设计上达到资源统一监管、空间统一管制、生态统一保护、灾害统筹防治、资产统一管理。

国土空间规划研究旨在形成包含建设与非建设两部分，可实现全资源、全要素、落图管理的乡镇域国土空间规划。全域统筹，使镇集中建设区高效集约、村庄美丽整洁、山区生态涵养、水系舒朗、林地成网、田地集中、耕地保护。

按照山区、平原区分区施策与“山、水、林、田、湖、草”分类管理相结合的思路，做好非建设用地所涉及的各类专项规划的统筹协调，尊重乡村地区发展权利，充分发挥非建设用地对于实现城市可持续发展的重要生态价值。

（三）编管结合，建立最严格的空间管控和实施监督机制。

为实现地块用途刚性管控与管理复区弹性管理，建立空间管控与实施监督机制。

建立最严格的土地用途管控制度，落实分区规划的用途管制，细化土地用途管控到十三类，深度达到地块层面。加强对非建设用地精细化管理，重点聚焦水域、林地、农田三类要素。乡镇域空间规划较分区规划增加了以水生态系统中各类水体功能为依据对水域进行细分，以林地沿河、沿路成网，良田聚集千亩万亩为目标，对生态混合区的功能进行细分，进一步深化对非建设空间的规划与引导。

为解决部门管辖区域内土地混合的矛盾，结合相关部门的管理要求划定十大类用途管理复区。管理复区是按照部门管理边界划定的土地用途混合区域，既可以满足土地用途管理刚性要求，也体现部门管理的意图和政策。其中有八类为区域型管理复区，如水利管理复区、公园管理复区等，分别对应水务、园林等部门的权责范围。为尚未稳定的线性工程预留用地指标，按照控制线复区管控空间。除现状已实施及取得规划行政许可之外，为解决乡镇地区市政、交通设施方案不稳定与线性工程系统性管控要求之间的矛盾，对于尚未稳定的线性工程，按照控制线复区管控和指标预留相结合的方法，做好近期管控与远期建设的衔接。

加强实施监管，搭建数据平台，设计动态更新机制。结合规划审批机制初步研究了入库更新的规则，完善与国土三调对接的数据框架设计，逐步建立乡镇域国土空间规划数据库的动态更新机制，作为自然资源调查监督、土地变更调查、城市体检等规划实施监督工作的重要技术支撑。建立全市统一的乡镇国土空间规划基础信息平台，完善乡镇国土空间规划数据库的动态更新、动态监测评估机制，实现城乡统筹一张图管理。

结束语：

我国新时期的城市发展正经历着质的飞跃，与此同时，城乡规划必然也要面临着一个从量变到质变的新跨越。建立权责清晰、科学高效的国土空间规划体系并监督实施，发挥国土空间规划战略引领和刚性管控作用，实现国土空间开发保护更高质量、更有效率、更加公平、更可持续。

参考文献：

[1]《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》（中发[2019]18号）

[2]《自然资源部关于全面开展国土空间规划工作的通知》（自然资发[2019]87号）

[3]《北京城市总体规划（2016年-2035年）》

[4]《北京市乡镇国土空间规划编制导则（修订版）》