高校校规的法律效力研究 :基于两种法学流派的考察

高校校规的法律效力研究 :基于两种法学流派的考察

蒋浩栋 程国豪 陈雨萌 袁伟

中国人民武装警察部队警官学院 摘要：随着我国社会经济的发展，对校规开展合法性审查是确保高校依良法为治的关键，校规合法性审查之重点是明确其审查依据。最高人民法院两则指导案例就涉案校规的合法性审查留下了值得探讨的审查依据问题，该问题的核心是国家教育立法对高校校规的规范效力问题。在学理上，国家教育立法对高校校规的规范效力因校规制定权本源之解说不同而各异，国家授权说与固有权利说遵循着不同的解释逻辑。在制定法上，我国高校校规制定权之本源具有二元属性，但这种二元属性并不能推导出国家教育立法对授权性校规或是自治性校规具有必然规范效力的结论。国家教育立法对校规的规范效力之判断，应以宪法和法律对教师学术自由、学生受教育权和高校自主权的价值排序为根本遵照。

关键词：高校；校规；法律效力；研究

引言

现代大学制度的本质属性是‘法治’，即依法治理”。高校依法治校工作的进程是通过高校“法治体系”的不断完善体现出来的。以高校章程为总领，其他规章制度相辅助的内部制度体系，为高校依法治校工作提供制度和程序保障。目前，我国《高等学校章程制定暂行办法》对高校章程制定加以规定，但是高校其他的内部规范性文件的制定还没有相关的法律法规加以规范，高校在制定内部规范性文件时缺少相关的合法性审查，导致高校内部规范性文件存在诸多问题，影响高校的法治进程。因此，在高校内部规范性文件的制定上建立和完善合法性审查制度显得尤为重要。

1高校校规的合法性审查困境

依照我国《教育法》《高等教育法》等有关法律法规的规定，高校享有自主办学、依照章程自主管理学校事务的权力，高校制定内部规范性文件是对其自主办学权的行使。“高校内部规范性文件的制定，从某种意义上说也是一种‘立法行为’”。在高校范围内，影响着学校、学生、教职员工的权利和义务。目前，我国高校基本上形成了以章程为核心，以学校基本制度、学校各职能部门规章制度、二级单位(院、系、所等)内部管理制度为其余组成部分的制度体系。除了章程以外，高校内部规范性文件的制定，大都是由高校根据有关工作需要指定其职能部门牵头来制定的。这些规范性文件种类繁多，内容繁杂，涉及高校管理的各个层面。虽然高校经由法律法规授权，依法享有自主管理的权力，但这些内部规范性文件还多存在权责不明、程序缺失、违反上位法授权等的情形。

1.1从制定主体资格研究

制定主体资格与规范效力不对等。高校内部规范性文件其效力是及于全校范围的，其最后所署的制定主体以及解释权的主体应是高校本身，但目前大部分高校的内部规范性文件，其最后所署的制定主体多是起草该文件的高校内部职能部门，在注明解释权主体时，也常将起草部门列为解释权的最终享有主体。这些情形就使得高校内部规范性文件缺乏结构合理、权责明晰的要求。

1.2从内容上研究

高校内部规范性文件的内容存在违反上位法的情形。法律保留是行政立法的一项基本原则，高校属于被授权的行政组织，内部规范性文件的制定内容也不能脱离行政立法的基本准则。“虽然高校中涉及学生的校规制定权来源于宪法和法律赋予的学术自由权，但是从法律保留原则的视角进行分析，高校校规制定权存在着一定的边界和限度”。目前，许多高校制定的内部规范性文件中，常存在违反法律的规定，私自为自身设定权力，增加被管理者义务的情况。

2学校规司法审查标准的重构及构成要件

大学校规司法审查标准的重构作为理论探讨，确立何种校规司法审查标准可以仁者见仁智者见智，但是理论研究不能忘记根本，而要直面回应社会现实问题，即相关研究应该聚焦重构一个更加科学、更加可行的校规司法审查标准，以回应并解决司法实务裁判尺度不一致、个案裁判结果实质不正义的问题。因此，重构校规司法审查标准更应考虑立法关于“法规”“规范性文件”审查机制，以及司法实践业已形成的审判惯例。唯此，重构之审查标准才不会出现水土不服的现象。

3校规校纪的合法要素分析

3.1校规校纪内容的合法性要求

根据《教育法》的相关规定，高校有权自主进行学生管理，制定相应校规校纪。但校规校纪的目的、内容、手段等方面应当符合法治的要求。在确保高校办学自主权的最大范围内，应当保证学生的基本权利不受侵犯，尤其是学生的《宪法》权利更是应该受到不容置疑的保护。高校的办学自主权应当与依法治校原则达到完美结合，在制定校规校纪时应当遵循“法律优先”和“法律保留”原则。根据“法律优先”原则，法律优先于行政权，高校校规校纪受现行法律的约束，不得与现行法律相违背。根据“法律保留”原则，关于公民基本权利的限制属于专属立法事项，必须由立法机关通过法律规定，高校校规校纪不能自行创设权力。以学生的受教育权为例。《中华人民共和国宪法》第四十六条明确规定:“中华人民共和国公民有受教育的权利和义务。”受教育权是公民的基本权利，对于公民受教育权的剥夺，只有法律可以规定。对此不得不说，我国在教育方面的立法是存在空白的，对此只有教育部第21号令《普通高等学校学生管理规定》做了相应规定，立法层次较低，有待提高。《学生管理规定》列举了七种行为可以开除学籍，这也就意味着，高校只可以在这七种行为范围内剥夺学生的学籍，可以进行细化解释，但不得创设这七种禁止行为以外的任何规定。但纵观各大高校学生处分案例，不乏因怀孕而开除学籍的，这样的校规校纪是完全不合法的。连法律都规定了，高等学校在校生有结婚的自由，凭什么校规校纪还要横加干涉呢?校规校纪除了要遵循法律优先和法律原则，在制定时还要考虑比例原则，做到罚过相当，使学生的违纪行为与处分结果具有一致性。同时，校规校纪还要本着惩罚与教育相结合原则，惩罚只是手段，不是目的。学生具有特殊性，其在学校并不是完全的被管理者，高校在某种程度上是提供服务的一方，是促使学生成长成才并向社会输送栋梁的地方，在运用退学权等非常严厉的措施时，一定要慎之又慎。

3.2校规校纪制定程序上的合法性要求

高校校规校纪在制定过程中不仅要求内容合法，而且制定程序上也应当注意听取各方面的广泛诉求和合理要求。从某种程度上说，高校校规校纪对于学生类似于用人单位规章制度对于员工一样。《劳动合同法》要求用人单位的规章制度不仅要内容合法，在制定程序上也要求合法，否则不发生法律效力。其第四条规定:用人单位在制定、修改或者决定直接涉及劳动者切身利益的规章制度或者重大事项时，应当经职工代表大会或者全体职工讨论，提出方案和意见，与工会或者职工代表平等协商确定。在规章制度实施过程中，工会或者职工认为用人单位的规章制度不适当的，有权向用人单位提出，通过协商做出修改完善。

结束语

高校内部建立规范性文件制定事先合法性审查制度，对我国高校依法治校工作中的内部制度体系的构建提供了重要的保障。事先合法性审查不仅是理论构建的讨论，还是结合我国立法实践，在高校“立法”程序中的实践。通过规范高校内部规范性文件制定程序，确保规范性文件符合法治要求，充分发挥规范性文件在高校依法治校工作中的重要作用。

参考文献

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［4］马贵翔，黄国涛.立法程序正当化探析［J］．人大研究，2017(8).

［5］徐洪．以规章制度备案为抓手加强高校制度管理［J］．北京教育:高教，2015(9).

作者简介： 蒋浩栋，男，四川泸县(1998年10月)中国人民武装警察部队警官学院. 程国豪，男，安徽池州(2000年2月)中国人民武装警察部队警官学院. 陈雨萌，男，四川达州(1998年11月)中国人民武装警察部队警官学院. 袁伟，男，河北沧州(1996年12月)中国人民武装警察部队警官学院.