紧抓机遇激活县域经济思路探讨——以热点地区周边区域系列规划为例

紧抓机遇激活县域经济思路探讨——以热点地区周边区域系列规划为例

贺湘婷　

北京北达城乡规划设计研究院上海分院

[摘　要]　本文针对经济新常态下，县域经济增长缓慢，人员外流，出现明显的动力不足，而国家、省提出了多重战略，旨在激活县域经济，本文以我院编制的热点地区周边区域系列规划为例，重点阐述从区域一体化角度思考县域发展方向，旨在对规划从业人员编制战略规划、总体规划以及其它对县级单位发展方向有决策作的规划时提供一些思路。

[关键词]　经济新常态；热点地区；县域经济；区域一体化；规划体系；

1. 研究背景

   1. 　经济新常态下，县域经济出现明显的动力不足

当前，中国经济的发展已步入新常态，发展主要特点为“从高速增长转为中高速增长”、“创新成为驱动发展新引擎”“模仿型排浪式消费被个性化、多样化消费替代”“生产小型化、智能化、专业化成为产业组织新特征”等。在经济新常态的影响下，沿海长三角、珠三角、环渤海地区等经济发达地区的县，区位条件优越、交通运输发达，人流交往密集，县域经济保持较好的增长态势，但对东北、中西部地区经济发展较弱的地区，基础产业薄弱，就业机会少，人员外流趋势明显，人流、物流的减少导致经济进一步衰退，形成恶性循环。除此之外，这些所谓欠发达地区，在如今生态文明背景下，经济想要快速的发展但又受到生态环境保护要求提高等外部条件限制，多重影响下，出现明显的动力不足。

1. 2. 　国家提出多重战略来激发县域经济

针对县域经济发展现状，近几年国家陆续提出多重战略以及出台相关支持县域经济发展政策，旨在推进县域经济的全面发展，从而带动中国经济的发展。

从2015年8月到2019年3月，国家先后出台多部政策文件，大力推全域旅游发展，对于全域生态、文化旅游资源丰富，而传统产业又受到生态政策制约的县，无疑是一个很好的发展机遇。

2017年中央军民融合发展委员会第一次全体会议把军民融合发展上升为国家战略。对于军队资源丰富的地区，以军民融合的思路，带动经济的增长，可利用社会民众对军队的好奇性，衍生出各类军事活动等。

2018年，国家针对县域经济中的重要版块乡村经济，提出了乡村振兴战略，是做好新时代“三农”工作的总抓手，具有划时代的里程碑意义。

在宏观战略的基础上，国家又提出了双创、城市双修、特色小镇、田园综合体等其它支持县域经济发展的政策也陆续出台，并给以金融等方面的支持。

总的来说，这些欠发达地区在还未完成资本的原始积累的同时，又受到政策和资源的双重约束，因此，在国家利好政策下，对欠发达地区县域经济发展的思路研究，推动欠发达地区县域经济发展，既具有理论价值，又具有现实意义。

2. 研究区域——聚焦经济热点地区周边县

本次研究主要聚焦经济热点地区周边县，作者认为所谓“热点地区”即为人流、物流、信息流等高度集聚的地区，如省会及以上的城市，国内外知名的旅游景点等。热点地区如省会城市，往往是省内人员集聚的区域，集聚了大量的发展资源，首位度极高，同时也积累了较多的大城市病，如地价房价高升等，给周边卫星城（镇）带来的机遇。对于旅游热点地区，同样面临着旅游服务设施的饱和，旅游服务的外溢使得周边衍生出一些不同层次的旅游配套设施。

面对热点地区的发展特色与趋势，应该如何通过“蹭热度”方式谋划周边县级地区的发展是我们应该思考的问题，我们应改变传统城乡规划技术工作者的角色，以城市战略家的身份去思考县域发展问题，有效指导县域的有序发展和建设。近几年，我院正聚焦经济热点地区周边县做一些尝试。本文选取了旅游热点长白山景区周边的安图县以及省会长春周边的伊通满族自治县作为县域经济谋划的典型案例进行阐述，其发展类别具有一定的代表意义。

3. 热点地区周边区域系列规划思路

   1. 长白山北坡安图县系列规划发展思路

      1. 安图县特点与诉求

安图县位于延边朝鲜族自治州南部，长白山北坡，县域面积7444平方公里，呈南北狭长状。号称“长白山第一县”，如今安图县发展受到周边城市和长白山管委会的挑战，其地位不断下降，基本靠吃老本来勉强维持其地位，而长白山旅游热度的持续提升以及敦白高铁的立项建设对安图空间发展提出了新的诉求。如何寻求新的切入点，重拾长白第一县地位，是我们亟需研究的课题，我们通过编制《安图县发展战略规划》和弥补了总体规划中对战略研究的不足，以适应新的发展格局，会同《安图县全域旅游规划》为城市快速健康的发展和政府领导的决策提供重要的指导方向。

　　图1　长白山周边三县与长白山景区关系图

在《安图县发展战略规划》中我们重点解决两个问题：一是安图县未来空间发展的潜力地区在哪？二是安图县未来潜力地区的产业 “着力点”是什么？

1. 1. 2. 安图新的经济增长点构建思路

安图县未来空间发展的潜力地区在哪？俗话说“靠山吃山，靠水吃水”“大树底下好乘凉”，我们提出了适当放弃以安图县县城为重点地区的思想，把工作重心转移到长北山北坡的安图县南部地区，主要原因一为大长白旅游将安图南部松江、两江、二道白河纳入“以天池为圆心，半径在50-80公里的环形带状城镇群”；二为延蒲高速及出入口、敦白高铁及场站分别设在南部四镇镇区，为我们空间发展构想提供了支撑。

　图2　安图县交通现状与规划对比简图

安图县未来潜力地区的产业 “着力点”是什么？据调查，周边长白山泛旅游产业同质化程度极高，基于安图县南部水源（众多矿泉水企业位于二道白河）、药材（人参等珍贵药材众多）、空气等各种自然条件，国家又提出“健康2030”的政策导向，我们提出了以大健康第六产业（一产+二产+三产）为安图县的主攻方向，而南部地区为其主要的承载地。

　图3　安图县大健康产业项目及空间分布图

基于空间战略与产业战略双导向下，我们进一步聚焦南部地区，将南部二道白河镇、松江镇、两江镇三镇的行政区域作为一个区域进行统筹，编制了《长白山大健康园区空间发展规划纲要》，以大健康产业为方向共谋发展，将其最终定位为“长白山国际医养游学健康城”，以健康产业、主题旅游以及智慧服务为三大功能版块打造成为“东北亚大健康产业集聚生态圈”、“国际知名医疗大健康旅游目的地”以及“大长白山旅游智慧服务基地”。并围绕目标定位对三镇进行了具体分工，二道白河片区以高铁站为发展引擎，打造以大健康展销为核心，以矿泉水生态加工为特色的智慧旅游服务新区；松江片区以大健康产研疗养为核心，以松江文化为特色的大健康特色小镇。两江片区以水航艺术产业为特色，以大健康休养为补充的创意主题小镇。有效指导三个地区错位发展与建设。

1. 2. 长春市南部伊通满族自治县系列规划发展思路

      1. 伊通县特点与诉求

伊通满族自治县，隶属于吉林省四平市，西南西北面与公主岭市接界，北与长春市郊区毗连，面积2523平方公里。因长春源头伊通河源保护区以及国家级的自然保护区“伊通式“火山群等生态环境优越而闻名。如今生态保护及旅游经济衰败，随着长春大外环的规划，环长春一小时经济圈也即将形成。以长春为核心，在交通1小时可通达的范围内，形成一个具有明显聚集效应、具备竞争优势的城市群。各城市在产业布局、交通组织、旅游景区建设、公共服务配套等方面加速与中心城市对接，在环长春区域构筑起一条条新的大的经济带。伊通作为四平市对接长春的北大门，应紧抓这一历史机遇，强化其在长春都市圈的地位。

　　图4　长伊一体化示意图　　

在《伊通县发展战略规划》中我们同样重点解决两个问题：一是伊通县未来县域经济空间发展的潜力地区在哪？二是伊通县未来县域经济潜力地区的产业 “着力点”是什么？该项目和我院同步编制的《伊通县全域旅游规划》共同回答以上问题。

1. 1. 2. 伊通新的经济增长点构建思路

伊通县未来空间发展的潜力地区在哪？基于经济距离、引力强度以及经济隶属度对长春都市圈进行分析，得出长春都市圈的核心圈层、紧密圈层以及机会圈层。伊通县城处于机会圈层；伊通县北端临近长春的景台镇虽在空间距离上交近，位于紧密圈层，由于镇区交通的不便经济不发达，使得镇区在经济距离和引力强度上未能进入到紧密圈层，但该区域通过交通的改善和产业能级的增强，就能进入长春都市圈的紧密圈层。这个区域就是伊通县未来空间发展的潜力地区。以长伊快速路为核心的长伊交通大廊道的立项与建设，为北部景台镇提供了交通升级的绝佳机遇。

　图5　长春都市圈空间圈层分析　　　图6　长伊一体化发展示意图

伊通县未来潜力地区的产业 “着力点”是什么？据调查，长春周边各县市，均是以汽车相关产业为主，同质化竞争严重，基于伊通生态资源好、土地价值优惠、交通区位好，地处别处无法复制的区位交通优势，其特色文化旅游资源是承接长春特色产业以及生态居住的绝佳之地，可依托与长春距离优势，借力长春职能空间扩散，构建以2.5产业园为产业新核，打开融入长春都市圈的北大门。在承接长春市汽车研发、现代服务业等二产、三产溢出产业的同时，结合长春产业发展战略共同制定产业发展计划，同步发展生物制造、医药健康等新兴产业以及构建现代农业体系，并辅以生产性服务业和生活性服务业 。

　图7　长伊产业协同发展示意图

基于空间战略与产业战略双导向下，我们进一步聚焦北部地区，以2.5产业为方向共谋发展，将其最终定位为“长春近郊绿创游养智慧新区”，涵盖了绿色产业、创意产业、冰雪文化旅游、养老养生第二居所以及智慧服务。最终以总体规划的成果深度对空间结构、综合交通、用地布局、基础设施配置进行了规划，在战略规划与总体层面规划的基础上，还编制了控制性详细规划、城市设计等系列规划，有效的指导了各地区的发展与建设。

4. 发展思路总结

   1. 1. 紧抓新常态下新消费，寻找潜力地区锁定载体

在模仿型排浪式消费被个性化、多样化消费替代的经济新常态下，热点地区周边的欠发达地区有条件将原本受到政策限制的资源丰富地区重新激活。因为经济的不发达恰好保存了原始的自然资源，而在“绿水青山就是金山银山”的生态文明背景下，潜力地区借助快速城镇化形成的便捷的交通网络，成为县域经济未来的新引擎。

1. 1. 2. 结合自身新时代特色，植入创新产业焕发活力

对于生态条件极佳、区位优势随后的区域，生态、绿色、健康是其创新产业的先绝条件，旅游、摄影、观光等特色服务是随后的产业衍生。如农业生产好的地区，先发展绿色生态农业，后展开绿化观光农业活动，自然风光好的区域，先发展户外康养运动，后开展大健康文娱等。

对于区位经济极佳、生态优势条件随后的区域，热点地区的的绿色产业承接是其创新产业的先绝条件，微旅游、第二居所等特色服务是随后的产业衍生。

1. 1. 3. 梳理规划和行动方案，引导责任单位建设落实

战略规划、总体规划、全域旅游规划等宏观战略类规划仅仅是提出了县域经济空间发展的潜力地区以及产业的“着力点”，为了更好的服务当地政府，城乡规划工作者有义务也有责任辅助城乡规划管理部门梳理规划体系，针对未来的建设重点应该有序推进哪些规划和设计方案的编制工作才能真正引导责任单位建设落实，真正做到从“战略谋划一产业策划－空间规划－行动计划”的闭环服务，实现县域经济低碳、集约和可持续发展。

参考文献：

[1]　中华人民共和国主席令第七十四号.中华人民共和国城乡规划法[S]（2008）

[2]　2018年中央一号文件[R].2018

[3]　连涛.经济新常态下县域经济发展模式研究[C].共享与品质—2018中国城市规划年会论文集，2018

[4]　张占斌.中国经济新常态的趋势特征及政策取向[J].国家行政学院学报，2015

[5]　周维现.中国欠发达县域经济发展研究[D].武汉大学，2013