浅析 差别化土地管理政策框架的构建措施

浅析 差别化土地管理政策框架的构建措施

骆世良

身份证号码： 45021119890715****

摘要：差别化土地管理在土地管理制度框架下土地资源禀赋、区域发展、产业结构，通过政府、经济、技术提高土地资源配置效率，土地节约利用，实现土地资源的精细化管理。土地利用管理生命周期模型，从土地利用总体规划、土地利用年度计划管理、土地审批管理、土地供应管理、土地利用监管方面构建差别化土地管理政策框架体系。

关键词：差别化管理;土地管理；土地利用

引言

我国自然地理环境迥异，再加上城镇化、工业化进程中资源利用方式与管理模式以及相关政策制度的差异，造成区域社会经济发展阶段、水平、速度等存在显著差异。同时，我国面临着资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化的严峻形势，资源节约和生态保护成为必然选择。在区域差异和资源环境约束双重背景下，迫切需要实行更为精细化、针对性、有效性的土地管理模式，促进区域社会经济生态协调、均衡发展。差别化土地管理能够优化配置土地资源、提高资源利用效率、协调区域发展，是统筹城乡发展、促进区域均衡的重要途径。近年来，国家部委出台和颁布了一系列推进差别化土地管理的政策措施和指导文件，为差别化土地管理提供了政策和制度环境，搭建了相关平台，凸显了差别化土地政策的诉求。但是针对土地资源一体化差别化管理的政策至今仍处于探究中，差别化土地管理政策在全国推广实施还存在技术障碍:一是差别化土地管理理论体系还有待完善，二是差别化土地管理技术手段和依据不够成熟，难以最大程度发挥差别化土地管理政策绩效。因此，研究差别化土地管理理论和政策体系对差别化土地政策制定和实施具有现实指导意义。

1差别化土地管理目标

界定和分析差别化土地管理内涵和目标，对创新差别化土地管理模式具有重要作用。近年来，我国经济增长面临着资源紧缺和环境保护的约束，区域非均衡发展问题突出，迫切要求缓解经济发展对土地需求与土地资源低效利用的矛盾，统筹区域均衡发展。从差别化土地管理内涵可知，差别化土地管理就是为了解决当前城市用地规模扩张、土地资源低效利用以及区域经济发展不平衡问题，走出土地管理“放则乱、控则死”的困局。实质上，土地资源低效利用问题就是效率问题，区域经济发展不平衡问题即是如何保障公平的问题。因此，差别化土地管理的政策目标就是在提高效率的同时保障公平。一方面，通过控制建设用地总量和优化产业用地结构以及推进低效用地再开发，控制城市用地规模扩张，优化用地结构，提高土地集约节约利用水平;另一方面，通过合理分配用地指标、强化土地用途管制以及实施财政补偿机制，促进区域平衡发展。3差别化土地管理政策体系建设差别化土地管理作为国土资源管理部门实施精细化管理的手段，需要贯穿于土地利用管理的整个流程，利用土地利用管理生命周期模型，搭建完整的差别化土地管理政策框架体系，并且由于我国地域广大，区域自然资源禀赋差异大，政府在实施差别化土地管理还应该注重空间分布。

2差别化土地管理政策体系建设

2.1差别化土地利用总体规划

土地利用总体规划是在一定区域内，根据国家社会经济可持续发展的要求和当地自然、经济、社会条件，对土地的开发、利用、治理、保护在空间上、时间上所作的总体安排和布局，是对土地利用的最高约束。应当按照国家主体功能区规划要求，按照优化开发区、重点开发区、限制开发区和禁止开发区区域发展要求，编制全国土地利用总体规划，按照东、中、西部区域土地资源禀赋，国民经济发展规划，区域土地利用特点制定宏观性规划，只需把握住耕地保护这个红线，对于具体土地利用行为不宜规划过细，因为国家与具体的用地单位之间信息链过长，容易造成信息不对称，所以应当将土地资源配置的主动性下移。而省级土地利用总体规划在严格遵照自身在主体功能区定位角色后，对于省内也应当细分省内功能区，充分发掘省内土地利用特点，对于西部地区省份要做好未利用地规划，对于东部发达地区要注意存量建设用地再利用规划，对于沿海地区应当加强沿海滩涂、围海造田等规划。

2.2差别化土地利用评价与监管

对于土地利用后期的评价与监管，直接影响土地利用管理生命周期运行效率。充分利用“一张图”等技术手段，针对不同区域土地利用特点，例如西北广大未利用地利用项目检查，发达地区存量用地再开发利用状况评价与检查。探索土地分区督察制度，对于东、中、西部不同地区的地理条件，土地利用存在问题，配合适当的督察技术与手段，实施差别化土地督察，提高土地督察的洞察力，促进地方政府合理利用土地。

2.3补偿政策

补偿政策由建设用地差别化补偿政策、产业用地差别化补偿政策和土地用途差别化补偿政策组成。建设用地差别化补偿是对扣减新增建设用地指标的地区给予补偿，弥补其因建设用地减少而造成的损失。补偿方式采取政策补偿和经济补偿为主、多种形式补偿结合的方式，补偿标准要有利于受偿区域产业结构调整和社会经济稳定持续发展，为受偿区域经济结构转型以及城镇化进程提供“政策红利”，可考虑以土地发展权价值乘以建设用地减量规模为基本补偿标准。补偿资金来源于财政转移支付、上级财政补贴，鼓励探索资金多元化筹措途径，加大财政转移支付形式的实践探索。产业供地差别化管理补偿政策是对社会公益性产业、环保节能产业、重点扶持产业、高新技术产业等社会生态效益突出的产业类型实施补偿，目的是优化产业结构，从根本上改变公益、环保、节能等社会、生态效益显著的产业的经济弱势地位，推进产业健康持续发展。补偿形式可通过减税、经济补偿、政策红利等方式实现。土地用途管制差别化补偿是对因用途管制导致土地发展受限进而造成经济损失的区域进行补偿，弥补受限区域经济发展机会成本。城镇发展区相对具有优先发展权，而农业保护区和生态保护区从某种意义上被剥夺了发展权，成为受限区域，在发展受限区和优先发展区之间建立利益补偿机制，实现优势互补。补偿标准应以土地发展权价格差额为依据，综合测算保护区保护成本、发展机会成本、维护社会稳定和生态安全的外部性价值等。

结束语

积极构建差别化的土地政策，有利于提高土地资源的空间配置效率，进一步消除区域内生动力发挥的体制机制障碍，理顺中央和地方以及不同区域间的经济关系，有效改进和提升土地政策调控区域发展能力，增强区域发展活力，重建富有效率而又不失公允的区域发展新格局，促进区域协调发展。当前，建立完善的区域土地政策体系，在充分发挥差别化土地政策促进区域协调发展作用机制的同时，还应完善与之相关的政策，充分体现土地政策的区域差别化。

参考文献

［1］杨刚强，张建清，江洪．差别化土地政策促进区域协调发展的机制与对策研究．中国软科学，2012，(10):185～192

［2］孙雪梅．土地差别化政策或年内出台．京华时报，2011－08－30(003)

［3］杨遴杰．什么是真正的差别化土地管理．东方早报，2012－09－10(A23)