城市轨道交通 PPP投融资模式的适应性分析

城市轨道交通 PPP投融资模式的适应性分析

王润东

广州地铁集团有限公司 广州 510030

摘要：随着中国经济的高速发展，城镇化建设速度加快，城市的交通拥堵问题和环境污染问题愈发影响市民的社会生活和社会生产工作。而城市轨道交通作为一种运输能力强，污染低，速度快且运营效率高的运输方式，是解决眼下城市交通拥堵和环境污染的重要方式。然而，轨道交通建设及运营所需投资金额巨大，回收周期长的特点使众多地方政府已无法独自承担财政压力。随着市场化建设，将社会资本融入轨道交通建设中来也是必然趋势。将PPP投融资模式应用到我国轨道交通领域，能够将社会资本吸引参与到建设中来，这样不但在很大程度上减轻政府财政压力，而且也不会产生公共产权问题。PPP模式让政府部门和私人企业各自发挥其经验与优势从而提供更优质的公共产品与服务。

关键字：城市轨道交通；PPP；投融资；适应性

一、我国城市轨道交通的两种PPP模式

应用一个新事物必须要根据其所处环境做出一定的改变来适应，而PPP又是一个灵活、不断发展变化的概念范畴。在国内学术界，结合我国国情及轨道交通的行业特点，探索归纳了两种适用于我国轨道交通项目的PPP模式，根据公共部门对合作项目资金补贴的时间先后顺序，可分为前补偿模式与后补偿模式。

（一）前补偿模式

前补偿模式又被称作建设期补偿模式（Subsidize in Buliding-Operate-Transfer)，具体的做法是将地铁的项目分成两个部分，一部分为耗资大的项目如轨道、洞体、车站等基础设施建设的投融资，这一部分会由政府财政投资。另一部分投资额较小的例如车辆、信号系统等资产的投资与维护，由中标的私人组织投资者负责投资、运营、维护。公共部门与PPP的私人方签订特许经营协议，在项目的成长时期，公共部门会将自身投资所形成的设施无偿或以较低价格租赁给PPP项目公司，这样做就保证了PPP公司方实现投资收益的保障。而到了项目的成熟期后，政府会回收部分投资，避免使得PPP项目公司产生过多的收益，也可用调整租赁金的方式让政府也能够参与利润的分配。在项目的特许经营期结束后，私人企业须将租借的全部资产交还给政府，或与政府续签经营合同。应用实例有我国北京地铁4号线的建设运营。

（二）后补偿模式

后补偿模式又被称为运营期补偿模式(Build-Subsidize in Operation-Transfer)，它的具体做法如下：在协商确定项目合作内容后，由私营企业负责投资、建设与运营。政府等公共部门会预先做好预测客流量和预定票价等计算，给项目公司的运营成本和收益都会有个预判，如运营时实际产生了亏损政府会给予相应的补贴。若实际的客流量高于控制标准，政府又会转而与运营方共同分享利润。这一切的目的都是控制私人企业产生超额利润。在我国成功的案例有深圳地铁4号线。在这个模式下，形成了一个经过精心设计的运营补贴机制，达到了激励约束的功能。保证了合作项目的良好发展，达到了项目公益性与经营性的统一。

二、PPP模式在我国城市轨道交通中的发展现状

（一）受国家政策的倡导与扶持

在我国，长期以来公共事业都是由国家政府垄断，国内私企和外企都无法触及，而近年来轨道交通等公共事业的建设需求迅速增长，地方政府也感到了建设和运营都需要大量的财政投入的压力，故而政府倡导应用PPP模式，将引入民间资本一同参与到轨道交通的建设中来。

我国原铁道部在2005年7月12日发文称：“要研究特许经营、委托经营以及BT(建设一移交)、BOT、PPP等多种公共基础设施投资建设经营模式，积极探索社用于我国铁路特点的公私合作的运营机制，鼓励和引导民间资本投入铁路基础设施建设。”[1]我们可以看出国家现在对PPP模式的态度是支持肯定的，在可预见的未来PPP模式将在中国得到更广泛的应用和推广。

（二）处于起步发展阶段尚未形成成熟的运营机制

现今，我国轨道交通行业正在积极探索运用PPP模式，例如北京地铁四号线PPP项目是我国大陆第一个利用外资、引入私人企业运营合作的地铁项目。深圳地铁四号线的二期工程也才用了上文介绍的后补偿模式，由香港地铁公司单独成立一个PPP项目公司，确切地以BOT方式负责深圳地铁4号线2期的建设及运营。

然而，PPP模式对于我国来说还是一个新鲜事物。国家的配套政策与法规都不是很完善，在轨道交通建设项目上，如果没有预调查和推演预算，难于准确的对项目经营及未来的财务状况做一个预测。通常在面临合作谈判时也要耗费大量的人力物力，这些都给PPP参与方加大了成本。尤其是在我国尚未形成一种契约精神，项目的运营期会出现种种不可预见的风险和突发情况，如何科学处理分歧与冲突也是一个亟待解决的问题。

（三）监管措施不完善需加强管理

PPP的应用能够有效减缓地方政府的财政压力，提高公共服务质量，适当的转移部分风险等等，然而在应用PPP时，作为公共部门还必须对私人企业进行有效的控制与监督。在此基础上，通过对私营企业的经营行为进行约束，使得私营部门的利益驱动机制不违背政府公共服务的公益性。但在目前的发展情况来看，我国现行的公共服务行业的监管机制还不完善。监管部门的能力与素质有待提高，通常公共基础设施项目的建设及运营的监管人员主要由行政官员和技术人员构成，他们在监管的过程中更偏重的是技术标准和硬性价格限制，时常疏漏公共项目运营过程中存在的经济规律和法律关系问题。另外还存在公共部门行政效率低下，素质层次较低等现象，例如不同部委颁布的各项规章制度时缺乏前后一致性与部门之间的协调性。这些问题都直接说了当下的公共服务监督体制无法满足PPP应用的环境要求，难以为实现各项合作目标提供保障。

（四）普及速度与其它领域基础设施建设相比滞后

目前国内的基础设施建设领域应用PPP的项目主要集中在公路交通、水利、天然气等行业，尤其是BOT 在我国的道路交通领域被广泛使用，为地方政府解决了一笔很大的财政负担。而在轨道交通领域，利用PPP模式的项目屈指可数，目前已完成建设的PPP项目有北京地铁四号线、深圳地铁四号线，在建的有郑州地铁十六号线，西安地铁八号线等。在轨道交通推行PPP模式困难的主要原因在于投资额巨大，普通私营企业没有足够资本。第二是盈利的不确定性和高风险性，目前我国大陆的几乎所有地铁运营公司都无法保证盈利，这是私营企业的忧虑所在。最后就是国家配套政策措施不完善，很多省份发展较慢，起步晚，实力弱，尚未将PPP提到一个崭新的高度。

三、北京地铁四号线应用PPP模式的经验与意义

（一）北京地铁四号线PPP项目介绍

北京地铁四号线是我国轨道交通采用PPP模式建设运营最早的一批线路项目，合作对象是具有丰富地铁运营经验的香港地铁公司，在这个合作项目中，北京市政府节约了一笔可观的财政支出，私人企业获得了稳定的项目收益回报，真正实现了双赢的局面，具有非常大的研究价值。

北京地铁四号线共计投资额153亿元，其采用的合作模式是上文介绍到的前补偿模式，将建设内容划分为A,B两个部分，A部分主要是投资大收益小的洞体施工、征地拆迁、轨道建设等，共计107亿元，出资方为北京市政府设立的平台公司。B部分为车辆、车站等建设，由香港地铁、首创集团及京投公司等联合出资，作为PPP的社会资本的代表。

2. 北京地铁四号线PPP项目意义

（1）通过分割项目投资解决投资回报率低的弊端

投资回报率低的弊端往往是社会资本不看好轨道交通建设及运营的一重大因素，北京市政府为了解决这一问题，科学合理地将项目分成两个部分，只让社会资本方参与运营有关车辆、信号系统、自动售检票机器等项目投资，这一部分的投资金额相比较小，且可以有稳定的现金流产生，具有较好的投资回报。通过这种分割项目投资的方法，这样做就可以将北京地铁四号线中有经济效益的资产与业务分离了出来，引入民间资本，解决了轨道交通行业的投资回报率低的问题。

在此基础上，由公共部门和私营企业共同建立的PPP项目公司通过股份分配，让公私双方都有有效的发言权，积极参与到运营管理中去。 “PPP项目公司的全称是北京京港地铁有限公司。股份的分配为香港地铁、首创集团和京投公司各占49%，49%，2%。这里的首创集团是由北京市国资委所属的国有企业，拥有庞大的投资实力，香港地铁则是全球城轨领域最优秀的企业之一，有丰富的运营经验。”[2] 我们可以从股权结构上看出，政府国企和社会资本都有对项目公司运营决策产生重大影响，体现了互相制约平衡的努力，有利于项目公司的运营发展。

（2）政府予以基准利率贷款与票价补贴，减轻运营压力

“PPP项目的B部分总投资共46亿，其中15亿是由项目公司负责自行筹集，各方按照股份比出资，其余的31亿元在政府许可下，项目公司向国家开发银行贷款融资，贷款期限为25年，执行基准利率，从此看来国家是在大力推行扶持PPP项目的运作。”[3]建设期的贷款属于项目融资贷款，京港地铁公司可拿其所拥有的包括不动产、动产、特许经营收入和收益权等作为抵押，通过项目的低息利率进一步来提高项目公司股东投资的收益率。

北京地铁全线实行的是全程2元的票价制，而这样的低票价制很难产生盈利，政府为了一方面保证四号线与其他线路的收费相同，一方面又要保证京港公司盈利性，政府会给该项目每年补贴6到7亿元。这个数字是政府在基期既成票价的基础上，根据客流量等演算预估了一个合理票价，将合理票价与两元票价的差额乘实际的客流量计算出来。这种方式既保证了票价的公益性，又保证了社会资本方有盈利的空间，起到了良好的社会效果。同样，北京市政府在另一方面担心如此一来，项目公司的收益过高，所以双方共同参与设计了一个调节项目公司的投资回报平衡机制，即项目公司对A部分的资产保持一个租用关系，租金水平与运营后的客流量相关联，在客流水平价高时相应的租金水平提高，反之租金予以减免。此机制不仅有效的平衡了项目公司的收益，又替项目公司承担了一部分的风险。

（三）建立回购机制保证社会资本投资安全

在合作谈判期间，双方就保障社会资本香港地铁公司的投资安全，特别设计了一个提前回购机制。这个回购机制的大体作用是，在特许经营期的30年期间，如果开通线路后客流量保持3年的低于预期的客流量，导致项目公司无法维持正常经营，北京市政府将会根据签订的《特许协议》的协定，按照市场公允价格回购社会资本的B部分项目资产，但香港地铁公司必须自行承担前三年发生的经营亏损。

这个方案考虑到了极端情况，即客流水平与可行性研究预测差距过大的情况下造成了项目公司无法正常经营，香港地铁公司可以通过要求北京市政府回购资产的方式提前退出项目合作，这在一定程度上保障了民间资本的投资安全。

参考文献：

[1] 李静华,李启明. PPP模式在我国城市轨道交通中的经济风险因素分析——以北京地铁四号线为例[J].建筑经济,2007(10):12-58.

[2]中国财政学会公私合作(PPP) 研究专业委员会课题组. 北京地铁四号线PPP项目案例分析[J].经济研究参考，2014(13):11-23 .

[3]中国城市轨道交通协会.城市轨道交通2014年度统计分析报告[R].城市轨道交通,2015: 42-45.