农村房地一体确权登记的问题研究

农村房地一体确权登记的问题研究

强薇

温州市国土整治中心， 325000

摘要：农村宅基地及其上农房确权登记（以下简称“农村房地一体登记”），是国家推出的明确农村宅基地和农房产权归属、维护农民合法财产权益、推进农村产权制度改革和乡村振兴战略全面实施的重要基础性工作。通过农村房地一体登记，形成归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅、监管有效的农村土地产权制度，是促进农村经济社会发展、激发农业农村发展活力、实现城乡统筹发展的内在要求和有力支撑。近年来，全国各地都在稳步推进农村房地一体登记，取得了积极效果，但也暴露出一些问题。基于此，本文梳理了当前确权登记工作应坚持的原则、应满足的要求，并针对亟需解决的难点问题提出相应的对策。

关键词：农村；房地一体；确权登记；问题研究

引言

农村宅基地及其上农房是农民最重要的不动产，做好农村房地一体登记是深化农村产权制度改革的重要环节，是做好“三农”工作的基础性工作，对实现乡村振兴、推进国家治理体系和治理能力现代化有着重大意义。按照中央一号文件部署，要在2020年年底基本完成农村房地一体确权登记发证工作，基本实现不动产登记城乡全覆盖。

1农村房地一体确权登记

现阶段，对符合登记条件的宅基地办理农村房地一体确权登记成为大力发展农村经济和维护社会稳定的关键举措之一，主要工作就是对农村宅基地和农房进行确权登记，保障农民合法的财产权益。确权登记工作的开展需要根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》、《关于做好不动产权籍调查工作的通知》、《农村地籍和房屋调查技术方案》、《房产测量规范》、《地籍调查规程》等相关规定对包括宅基地使用权、房屋建筑及构筑物的所有权等进行调查和认定，同时需要对土地的具体位置、面积、用途等基本情况进行确定并建立不动产数据库，为符合规定的农村宅基地和农房办理登记。

2农村房地一体确权登记工作存在的问题

2.1历史遗留问题和实践问题复杂多样

宅基地和农房确权登记工作不仅仅是简单的调查指界和发证工作，而是一项系统工程，工作量大、覆盖面广、政策性强且经费投入大，关系到农村社会治理和国家法律制度的各个方面，既有历史遗留问题，又有快速城镇化过程中的新问题；既有法律规范与民间社会规范的冲突，又有法律政策频繁变化与农村长期固有传统理念的冲突。

2.2地籍调查基础薄弱

根据《不动产登记暂行条例》、《不动产登记规范》，宅基地和农房必须要完成权籍调查工作并且数据入库后才予以登记。而农村房地一体登记在权籍调查时，具有一定的复杂性：一是标准不统一，农村各地实际情况和做法不尽相同；二是基础积累薄弱，各地普遍缺少电子化数据，即使纸质资料，也存在缺失问题；三是数据质量存在突出短板，已有的资料数据项不全、不规范，记载事项与实际情况不符甚至偏差很大。

2.3确权法律政策不足

在推进农村房地一体登记工作中，要坚持房地一致原则，即房屋所有权主体与土地使用权主体一致，先有宅基地的审批，后有农村房屋的修建，确权登记主体的认定要遵循“先地后房，房随地走”原则。然而农民集体成员资格确定、权利主体认定、户的认定、一户多宅、面积超占、缺少土地权属来源材料、违法违规占用、审批手续不全、私下流转等确权登记无法绕过的问题，仍在法律层面缺乏明确可操作的处理依据。

2.4确权工作周期长、变化大

确权工作从最开始到颁发权证，有的已经经历了四年至五年的时间，从外业测量到合同签订，再到档案整理、数据库移交和证书颁发，这期间有户主去世、新生、调换地、分户合户等不同情况的发生，村民对证书又会产生异议，要求修改，致使工作不能及时完结，一拖再拖。各地证书发放进度不一致，出现的问题又不能一次性反馈，致使数据反复修改，成本、周期、工作量一再增大。

3解决农村房地一体确权登记问题的对策

3.1创新政策处理，着力破解历史遗留问题处置难题

在分散登记时期，农民建房长期面临建房审批不到位、房屋质量监管不到位和违法行为处理不到位等历史遗留问题。开展农村房地一体登记工作，首先要破解宅基地和农房处置政策难题。《物权法》第142条规定：“建设用地使用权人建造的建筑物、构筑物及其附属设施的所有权属于建设用地使用权人，但有相反证据证明的除外。”在确定农村房屋所有权主体时，应以当时宅基地审批主体为依据，保持房地权利主体的一致。各地政府应本着尊重历史、规范登记的原则，明确不同历史阶段的处理政策，依法认定权利主体，科学把握政策界限，应根据当地实际情况，细化处置政策，规范开展工作。

3.2建立政府牵头的联动机制，着力破解多部门协同推进难题

农村房地一体登记发证工作涉及乡镇、自然资源、建设、综合执法、财政等多个部门。各级政府要明确宅基地和农房确权登记发证工作的责任人和具体实施人，建立政府牵头、各部门协同配合的工作机制。综合行政执法部门对违法占地和违法建设行为予以查处，自然资源和规划部门对符合补办用地审批和规划条件的农房完善手续，城乡建设部门做好农村住房质量安全监督管理，财政部门落实经费保障，乡镇政府全面发动，负责开展调查摸底、村民身份确认、房屋建设时间和安全认定、建房手续完善等工作，形成职责明确、齐抓共管的局面。

3.3重视地籍调查质量，着力破解登记数据库建库难题

各地应充分利用已有的村庄数据地籍调查成果，形成宅基地确权登记数据成果，同时集中力量、全面组织农房地籍调查工作。要确保地籍调查质量，对作业单位资质严格把控，明确技术路线、要求和技术标准，针对不同地籍要求和房屋结构，综合运用图解、解析、实测等测绘手段，实现多种技术手段相互辅助，提高测绘精度和数据库建库效率。在工作推进中，督促作业单位按照技术标准规范有序推进测绘工作，确保工作进度和精度。在验收阶段，引入测绘质量监督检验制度，第三方检测合格后方可拨付工作经费，确保成果质量。

3.4强化宣传发动，着力破解农民登记意愿难题

农民意愿是宅基地和农房确权登记发证工作推进的内生动力，农民登记意愿不高，会加大工作开展难度。针对不少农民不愿申请、不愿配合、不愿认罚、不愿领证等问题，需要各地因地制宜，通过群众喜闻乐见的微电影、宣传画册、标语横幅等贴近生活、富有乡村气息的宣传方式，让农民充分认识到领取不动产权证书的重要意义，引导农民积极配合，变“要我办”为“我要办”。同时还应在农村地区大力宣传宅基地和农房确权登记发证工作的有关政策和法律法规，帮助农民树立法律意识，进一步提升登记意愿。

结束语

农村宅基地和农房确权登记是一项重要的基础性工作。面临数量大、情况复杂、涉及历史遗留问题多、部分地区地籍调查基础薄弱等情况，工作任务艰巨，时间紧迫。然而做好这项工作，是整个农村社会治理不可缺少的内容，事关农村社会和谐稳定的大局。因此，从长远来看，做好农村宅基地和农房确权登记工作是一项耐得住，经得住，扛得住的为民工程，应有效利用村“两委”职能职责，把农村房地一体登记发证工作做实，做细，做深，做好。当然，各地在确权登记工作中，应结合实际，因地制宜，认真研究制定相应政策，在技术上和验收上严格把关，有序稳妥推进农村房地一体确权登记各项工作。

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