基于“多规合一”的土地利用总体规划调整完善策略探讨

基于“多规合一”的土地利用总体规划调整完善策略探讨

王峰

涟水县自然资源和规划局

摘 要：改革开放以来，我国的土地利用的总体规划体系相对来说完善的较为完整，但是在规划实施的过程中也会出现各种不相适宜的地方，各种规划容易产生冲突，这种情况下，修改规划对人力物力造成了极大的浪费，给土地利用总体规划带来了很大的困难。在遭遇这些难题的背景下，“多规合一”的理念便被提了出来，这一理念对解决各种规划之间的矛盾、更好地优化国土空间规划、提高土地资源地利用率、保障地区生态平衡等具有非常重要的意义。本文基于“多规合一”对土地利用总体规划的调整完善进行分析研究，为国土空间规划的技术方法和实施意见提供了一些可兹借鉴的参考。

关键词：多规合一；土地利用规划；调整完善

一、前言

科学合理的土地利用总体规划体系的建设是实现土地资源高效利用的有效措施，同时也促进了国家经济的快速发展和生态保护的进步，但在进行土地资源的规划的过程中，不同部门之间由于不同的利益和技术等形成了各自不同的规划体系，这些体系在发挥作用的时候并没又表面上那么协调，而是彼此之间在编制年限、资源利用、治理水平等方面意见不一，从而造成了很多矛盾冲突，对我国的土地利用造成了极大的影响。由于这些矛盾冲突主要是来源于各类规划之间的差异，所以，实施“多规合一”就显得尤为重要，在容纳多种规划的基础上提出一致的理念和目标，解决土地资源利用、城乡合理规划、生态发展等问题。实施“多规合一”也要顾及经济与生态发展的平衡，坚持生态优先，使土地利用的总体规划在生态保护的领域范围内，促进生态的可持续发展，对国家的治理能力也是一个很大的突显。

二、“多规合一”的实施背景和实施理念

2.1“多规合一”的实施背景

习近平总书记在 2013 年中央城镇化工作会议上指出“建立空间规划体系， 推进规划体制改革，加快规划立法工作，形成相互衔接、 功能互补、 相互协调的规划体系”，“探索经济社会发展、城乡、土地利用规划的‘三规合一’或‘多规融合’，形成一个市县一本规划、一张蓝图”。《国家新型城镇化规划（2014—2020 年）》也提出建立空间规划体系，坚定不移实施主体功能区制度，划定生态保护红线， 推动有条件地区的经济社会发展总体规划、城市规划、土地利用规划等“多规合一”。2015 年 9 月，中央发布《生态文明体制改革总体方案》 ， 指出：编制空间规划。整合目前各部门分头编制的各类空间性规划， 编制统一的空间规划，实现规划全覆盖。空间规划是国家空间发展的指南、可持续发展的空间蓝图，是各类开发建设活动的基本依据。空间规划分为国家、 省、 市县（设区的市空间规划范围为市辖区） 三级。研究建立统一规范的空间规划编制机制。

2.2“多规合一”和实施理念

“多规合一”是以构建有机衔接的规划体系为核心，以形成与“新常态”相适应的规划新思维为目标，通过梳理、创新现行各类规划关系而建立一套有机衔接的规划体系的方法，规划期限上有“长度”、空间尺度上有“宽度”、规划内容上有“高度”的良好局面，合理界定相关规划边界和内容。“多规合一”在补“缺位”、纠“错位”、调“越位”、提“地位”这“四位”的基础上，对编制的顶层规划、空间规划、专项规划、区域规划进行优化和加强，增强顶层规划的战略导向和空间管制，对国土空间利用的现状与面临的形势进行合理分析，明确经济社会发展与国土空间利用的总体要求，然后提出国土空间利用的宏观布局和空间利用管制要求，从而对城乡规划、土地利用总体规划、环境功能区划、其他专项规划和区域形成规划进行调整和优化，确保各部门的规划提醒能够有序实行和科学开展。

在“多规合一”的背景下，可以完成国土空间规划体系的建立，并通过明确体系分工做好空间安排，使各层级按照职能要求进行空间规划管理和引导，实现上下级的协调，通过加强国土资源管理使国土功能得到修复和提升^[1]。

三、基于“多规合一”的土地利用总体规划调整完善策略探讨

3.1土地规划调整的必要性

自改革开放以来，我国建立了比较完整的土地总体规划体系，但是因为发改委系统进行国民经济与社会发展的规划，住建部门进行城乡规划，国土管理部门进行土地利用的总体规划，这种不同的部门分别进行着各类规划并且各自之间没有相互联系，所以各部门有各部门自己的一套编制标准与方法，这就导致各类规划之间不可避免的存在矛盾和冲突。《土地管理法》、《城乡规划法》明确土地利用的总体规划和城乡规划的建设用地规模和范应保持一致，在对同一城乡发展空间进行土地利用规划时，各个不同政府部门都应该对规划有所引导和要求，制定出一致的规划方案，使得各个部门能够统一起来，共同完成规划的内容和目标。但是在实际土地利用规划中，各部门各自为政，只按照自己部门的规划路线实施，而忽略了和其他部门的联系，各部门之间也没有进行有效的协调，这样就会因规划差异而产生冲突。因此， “多规合一” 的应运而生，能够有针对性的解决现存的土地规划不合理问题，提高土地利用效率。在确定“永久基本农田保护红线”、“生态保护红线”、“城镇发展边界”的基础上，对土地利用进行总体规划和调整完善，使各个部门的土地利用目标和方向保持一致和协调，对各主要用地部门的用地规模设置控制性指标数据，从而对土地利用总体规划进行调整和完善。在内容上，强化顶层规划在 5 年内的战略目标、战略任务及战略举措等的细化落实，强化 5 年内空间布局、空间管制等的细化落实

^[2]。

3.2 土地利用总体规划调整完善的方法

1.调整建设用地。调整和完善建设用地的布局要根据土地利用的现实状况进行，主要有以下几种情况：一是如果需要完善土地是非建设用地，但是已经规划为建设用地，对那些已不存在用地意向的地块就应该调整出来；二是在各类开发园区内已安排具有生态功能、不具有建设性的水面和山体等地块上的建设用地规模应该调整出来；三是在国道、省道、县道这样的地块上已经有所安排的城乡建设用地规模应该调整出来。调整进入的地块主要是市级及以上重点建设项目能够保障正常使用的土地，先要按照建设项目的重要性和非重要来进行排序，然后逐一按照调入与调出规模平衡的原则进行落实。

2.调正和完善建设用地复垦区。首先要明确的是现行规划确定的建设用地复垦区面积和复垦比例在原则上保持不变。而对于已经在复垦区区域、已经办理合法用地手续而无法复垦的地块，在提供拟调入地块比拟调出地块易于复垦的理由以及拟调入复垦区地块未批为建设用地证明的前提下，可修改复垦区区域。修改后的复垦区应该保证比修改前更科学合理而且更容易进行，新调入复垦区的地块应该优先作为城乡建设用地拆旧的区域，并且需要优先安排复垦工作。

四、结束语

在“多规合一”的基础上实现土地的规划改革，是一项值得大力推广的方法和策略，“多规合一”能够实现诸多土地利用和国土空间规划方面的需求，也能够完善这些方面存在的问题，对土地总体规划的前景具有很大的助益和前瞻性。

参考文献

[1]段尧.基于“多规合一”的地级市国土空间优化方法探讨[J].住宅与房地产,2019(33):55-56.

[2]黄勇,周世锋,王琳,罗成书,倪毅.“多规合一”的基本理念与技术方法探索[J].规划师,2016,32(03):82-88.