关于城乡规划中的公众参与问题的探讨

关于城乡规划中的公众参与问题的探讨

杨兵 唐瑞

机械工业第六设计研究院有限公司

河南省交通规划设计研究院股份有限公司 450007 450000

[摘 要] 在城乡规划中实施公众参与机制能够有效的协调思想、减少各方之间的矛盾，同时增强市民的参与性和主体意识、提高公共决策的科学性和民主性，从而能够保证城乡规划的更进一步有效的实施。通过对公众参与的理论以及现状的基本描述，以及在具体实施中所遇到的问题的提出进而探索出更行之有效的实施方法。 　　

[关键词]城乡规划；公众参与

[引言] 所谓公众参与，是在社会分层、公众和利益集团需求多样化的情况下所采取的一种协调对策。它强调公众参与城市社会发展的决策和管理过程，使公众自下而上的参与和政府部门自上而下的管理形成合力，以促进社会的和谐发展。城乡规划是一门综合科学，同时又是一项综合性很强的政府职能。让公众参与城乡规划，广泛听取各方面的意见，集思广益，可最大限度地避免规划结果脱离实际，使之更趋于合理化、科学化。因此，公众参与城乡规划是现代城市管理发展的趋势，是衡量一个城市、一个社会是否现代化的重要尺度之一。

1.公众参与理论的来源及发展

公众参与是在社会阶层、公众需求多样化、利益集团介入的情况下采取的一种协调对策，它强调公众对城市规划编制、审批和管理实施过程的参与、决策和管理。它最初是为了宣泄市民的“不满”情况，以稳定民心，保持社会安定，后来为了促使寻求公众政策的实现，上升到了城市规划制定、决策、管理民主化的高度。公众参与最早起源于美国，它首先是作为一种公共政策、一种协调建设中争议的手段被提出来的，它具体是指公众对涉及自身及公共利益的事务享有一定的知情权和决策权，参与到行政决策中去，反应民众的声音。它是经济发展到一定程度的一种表现，广泛地存在于涉及公共事务的管理中，是一种自上而下的管理模式，在国外发达国家的城市规划中被广泛运用，有的国家甚至已将其列入法律，以保障实施，是一种实践证明较为有效减少争议的管理方法。

自20世纪60年代中期开始，公众参与在西方社会中成为城市规划的重要组成部分。现在则形成较为成熟完整的公众参与制度。概括起来，西方国家城市规划公众参与具有以下特点。第一，公众参与具有法律保障。法律明确规定城市规划过程中要有公众的参与，没有经过公众讨论、反馈的城市规划是不能得到上级主管部门审批的。规划如果被公众反对，就必须修改；第二，参与方式多样。如各种手册、会议和展示等，使公众全面彻底地参与到规划当中；第三，公众参与面广、程度深。西方国家的公众参与不是表面形式上的几个代表或利益团体参与，而是市民的普遍参与。公众参与不仅体现在规划编制的各个阶段，还表现在规划的审批和执行以及监督阶段。我国在改革开放以后，封闭的计划经济开始向开放的市场经济转型，城市规划需要对各种利益关系进行协调和平衡，并且随着生活水平的提高，公众越来越重视生活的环境和质量，关注自己的切身利益，参与意识不断增强。在这种背景下，公众参与城市规划的概念开始从西方国家引入到我国规划界。

2、我国城乡规划的公众参与的现状及主要特征

2.1公众参与规划的普遍性不足：城乡规划的最后总目的是表现人民的意识，为人民办事。公众是属于城市与乡镇办理的主体，要达到城市与乡镇可以进行持续发展，他们一定全程加入到规划工作的整个过程中来。可是由于诸多原因，我国现在的城乡规划其实便是极少数专家和领导封闭式自我意识的表现，规划的内容几乎与公众分离。并且政府单位的办理工作也没有完全到位，他们轻视了公众的作用，片面的追求“宏伟政绩”工程、向上级交差，公众完全没有发挥到作用。

2.2公众参与的深度和宽度远远不够：我国的公众参与还处于象征性的参与，不管是市民还是利益集团和规划人员只有参议权而没有决策权，随着规划项目的增加和级别的提高，公众参与的深度并没有随之加深。我国城市规划中市民参与的权力和范围受到许多因素的限制，而市民参与的比例也很小。大部分市民通常只能被动的接受规划方案。加上中国历史原因，公民文化缺失，主人公意识不强，压抑了公众参与的积极性和个性，绝大多数人恪守的原则是“多一事不如少一事”，也受计划经济时代的影响，公众一直认为规划是政府的事情，政府如何投资、如何建设与己无关，城乡规划的各种活动几乎大都与公众分离。

2.3公众参与缺乏相应制度保障：在我国公众参与规划由于仍处于初始阶段，公众参与规划的对象、机构、内容、程序、深度、职责、权利、义务和监督保障等体制和机制均无明文规定，客观上带来了公众参与规划的随意性。《城乡规划法》虽加强了公众参与的制度建设，但即只是规定了整体性的制度，至于具体工作的展开尚没有一系列明确的法律法规从内容和程序上加以保障。因此，公众参与事实上大部分还是流于形式，成为象征性的“有行为无反馈，有参与无结果”的形式主义。因为没有关于“公众参与”内容的规定，而对各个环节所必须遵守的程序规定简单，尤其是没有对其中至关重要的公众参与给予程序上的设定，这一方面使规划主管部门及相关行政机构和人员的主观行为得不到有效的监督和控制，另一方面也是目前造成政府、开发商和公众之间诸多矛盾在开发建设之后易被引发和激化的重要原因之一。

3、城乡规划中的公众参与问题的对策分析

3.1健立健全制度体系：我国政府必须要尽快建立健全公众参与城乡规划的相关配套设政策，有了相关的政策之后，公众才能够更加有效的参与到城乡规划当中。 各地方政府也可以专门建立城乡规划公众参与委员会，城乡规划公众参与委员会的主要工作就是接收和处理公众对于城乡规划的相关意见，并有效对其进行处理，最终让参与的公众均能获得满意的城乡规划结果。除此之外，国家还应该建立健全与城乡规划公众参与相关的法律制度，法律制度必须要对城乡规划过程当中所发生的各种违法犯罪行为予以明确的规定，一旦发现有人或部门在城乡规划的过程当中违法乱纪，必须要根据相关的法律制度对其进行严肃的处理。

3.2保障双向信息对称,扩大参与沟通渠道：要想使公众参与到城乡规划当中去,就必须有通畅的表达渠道,进而成为城乡规划的素材,也可以通过网络参与决策,政府可以通过计算机网络发布规划信息,征集建议,让公众通过网络了解城乡规划内容,评价规划,除开展电子政务外,还可以培育非政府公共组织,从而实现公众参与城乡规划形式的扩大,形成组织化的公众参与城乡规划。在城乡规划过程中公众以个体的方式来参与效果甚微，因此加强民间非营利性组织参与的是一个重要渠道。发达国家的城市规划状况表明,社会团体会成为城市规划中极为重要的力量。

3.3延伸公众参与活动,通过公众参与,强化规划监督管理工作职能：在与公众沟通的过程中,对全面而宏观的规划最感兴趣的是专家;而众多建设单位更关注的则是规划的实施与管理;对于普通市民来说,最关切的却是规划的监督与检查。因此,后两者也成为公示与公开的重要方面。有关规划审批的程序与周期,各项规划管理的法规、规定、规范和技术指标,控制性详细规划的调整,规划方案的评审等。这些涉及市民百姓切身利益的内容,要逐步地向社会公开并引入公众参与机制,保证社会相对公正、公平,实现社会共同长远的利益保障。

[结语] 只有加快城乡规划管理机制的转型才能提高城乡规划的有效实施率；实现良好的城市管治的最终目标，就是要实现决策的多元化、政治的透明化、公众和非政府组织的最大参与化，建设适应经济飞速发展和社会积极变革时期的城乡规划管理体制改革之路，实现对城市的良好管治。

[参考文献]

[1]张婷．城市规划中公众参与与问题研究[J]．武汉工程职业技术学院学报，2009．

[2]宁国良.公共利益的权威性分配―公共政策过程研究[M].长沙:湖南人民出版社,2005.