我国城镇化进程中农村供水工程融资模式研究

我国城镇化进程中农村供水工程融资模式研究

马津柳

天津市华博水务有限公司

内容提要: 我国城镇化建设中农村供水工程建设可以改善和提高广大农民的生活水平。农 村供水工程具有公共产品属性、私人供给不足，然而仅由政府投入不能满足农村经济社会的发展需要。当前，农村供水工程融资结构失调、政府投资拉动效应低、民间投资主体缺位等问题综合 引致了农村供水工程的供给不足、质量低下、效益衰减等现象。建立正确的融资模式和相应的融资机制建设是解决当前农村供水工程融资低效问题的重要环节。

关键词: 城镇化; 基础设施; 农村供水工程; 融资模式; 政府主导

一、引言

水是生命之源，安全而充沛的饮用水对人的生命和健康至关重要。直接关系到人民群众的健康和经济社会的可持续发展。然而，我国的基本国情却显示出，一方面人们赖以生存的水资源具有流域性、时空分布不均性、不可替代性的特点; 另一方面我国农村饮用水水源类型复杂、规模小、分布广，两项固有的自然约束特性无疑提高了供水工程整体发展的难度。

进入 21 世纪以来，随着我国经济社会发展，农村饮水、乡镇供水建设出现了与新形势脱节的状况，以致现阶段我国农村供水工程总体发展比较落后，已经成为制约农村经济社会全面发展的薄弱环节。长期以来，供水行业一直作为公益性事业实行低价销售策略，供水行业在政府补贴下进行简单再生产，缺乏收益性，进而丧失融资能力，现阶段我国供水行业尚处于微利甚至亏损状态，企业的进入与经营均受到政府严格管制，因此难以吸引外来投资，但是政府投入供水行业的资金很难保持长期的全国范围的补贴。水价是乡镇供水事业可持续发展的生命线，直接关系到投资资金来源、工程建设、运行、管理和循环发展。目前由于我国大部分地区水价总体水平偏低、水费计收困难、水价结构不合理、制度不规范等问题，水价规制的薄弱已经成为乡镇供水发展的制约因素之一。

二、我国农村供水工程的融资现状及融资结构

我国农村供水工程投资的现状。20 世纪80 年代以来，我国在农村实行农民自给自足型的农村基础设施供给制度，农村基础设施建设明显滞后，远远不能满足农村发展、农民基本需求。在我国城镇化进程中，过度重视城镇数量扩张，导致很多小城镇在基础设施规划与建设方面产生很多问题，在供水方面就存在供水设施滞后、规模小、运行成本高、效益低及重复建设等问题。

(一) 政企不分的管理模式。自新中国成立以来，我国的自然垄断行业基本具有行政垄断的特征，政企不分是这种模式的主要表现形式。我国供水行业基本上实行由政府垄断经营的管理体制。各地政府出资成立供水公司垄断经营供水，供水公司不具有独立自主经营权，城市公用事业局是供水行业实际的垄断经营者。垄断条件下的供水企业不具有竞争条件下的市场经济特征的自主经营、自负盈亏、自我发展等微观主体行为，导致供水企业提高经营效益和效率的动力不足，成本增幅远高于同期其他企业平均成本的增幅。

(二) 民间资本参与不足。首先，供水行业的准公共产品属性具有外部经济性，私人利益小于社会利益，私人投资者的参与热情降低。其次，目前由于我国大部分地区尤其是农村地区存在水价总体水平偏低、水费计收困难、水价结构不合理、制度不规范等问题，水价规制薄弱已经成为乡镇供水发展的制约因素之一，以致整个工程的资金投资回流缓慢、投资回收期长。同时水价在定价时缺乏对环境与生态的充分考虑，供水行业尚处于微利甚至亏损状态，因此难以吸引外来投资。受到限制的供水工程只能小规模经营，不能发挥集团融资优势，无法达成规模效益，民间融资缺乏利益驱动。

（三) 缺乏完善的农村金融体系。农村金融体系的发展壮大是我国农业农村发展的金融保障，也能促进农民收入和生活水平的明显提高。目前我国农村金融服务水平居于发展中国家前列，但与农村公共基础设施建设的新需求相比，我国农村金融体系仍有很多不足，主动支农积极性不高，没有充分配合国家政策对农村经济发展进行倾斜。到目前为止，我国农村金融市场形成了以农信社为主体、其他金融机构有所参与的多元化的金融结构体系。在这一体系中，既有商业性的信贷机构如农信社、邮政储蓄银行、农村商业银行、村镇银行等，也有政策性的信贷机构如农业发展银行。

三、我国城镇化进程中农村供水工程的融资模式选择

（一) 采取供水工程规模化、区域性集中供水模式

供水产业属于自然垄断产业，供水企业为自然垄断企业。但是，供水中的输水管道网络建设具有唯一性，属于自然垄断性质，具有规模经济性，扩大工程规模使平均成本降低，增强企业经济效益。区域性集中供水是水源相对集中、管网连成一片的供水系统，实行长距离输配水，其主要特征是不仅为中心城市供水，还同时向周边城市、场镇及广大农村居民点供水，供水面积小至数十平方公里，大至数千平方公里。区域供水具有很强政策性、技术性，它对于解决我国小城镇及农村供水基础设施不足、供水行业难以发挥规模效益、水源保护与水质污染矛盾突出、供水水质水量存在安全性问题等方面具有重大作用。

与其他自然资源不同，水资源是以流域为单元循环转化与开发利用的，因此有必要将流域视为单元，统一管理、统一规划、统一配置、统一保护水资源。我国流域众多，一般流域层次负责水资源规划编制和协商决定水资源配置方案，建设控制性工程; 区域在流域配置的前提下，统一负责供水、排 水、污水处理管理方面的职能。因此，结合我国水文特征，将现有供水工程合并转变为依照流域特征的区域供水工程，从长远来看更有助于降低成本，提高收益和资源利用效率，发挥集团融资优势。

（二) 完善政府主导下的市场化融资模式

借鉴国际经验，逐渐形成和完善以政府为导向，充分吸收信贷资金、农户和集体资金、企业投资及外资的多渠道、多层次的投资体系。融资主体多样化、实施手段多样化，资金投入方式多样化。农村供水工程融资机制的目标模式应为政府主导的市场化投融资机制。(1) 以推进农村投融资市场化、社会化进程为目标，构建以政府财政投资为导向、以信贷投入为支撑、以外资和证券市场等各类资金为补充的多元化农村投入体系; (2) 以资本市场为平台创新投融资方式，将市场机制运用到投资、融资、退出、建设、运营、管理等各个环节; (3) 建立健全投融资决策体制和投资风险补偿机制; (4) 实行与社会主义市场经济体制相适应的政府间接调控资本要素配置机制和管理机制。建立政府为主体的多渠道投融资体系，是要通过政府财政、政策性金融等杠杆作用，调动各个主体的功能，建立既不失政府管控又能激励社会资本进入的农村供水投融资机制，吸引民间资本投资建设供水设施。

（三) 我国农村供水工程的融资模式设计

1. 投资主体结构设计。 (1) 管理主体。农村供水工程自然属性决定应由政府主导，所以政府应构建一个管理机构来作为主办人，负责整个工程的决策分析、筹资、招标建设、运营和偿还债务等事项。政府管理机构可以将施工建设和运营工作通过招标发包给施工公司和运营公司。 (2) 投资主体。政府可以构建投资中介机构，选择合适数量的企业投资者，以股权资金的形式聚集资金。(3) 融资主体。政府作为农村供水工程的管理主体，为了更好引入市场化融资，可以构建一个专项融资平台。而农村供水工程的融资对象主要依靠开发银行、商业银行和银团贷款，可考虑发行公司债券、农村供水工程债券或专项债券。

2. 融资市场设计。 ( 1) 股票市场融资。利用股票市场融资的方式可以使供水行业企业化，供水企业股份化，供水企业股份公司证券化。 ( 2) 债券市场融资。发行公司债券，发行经营型的农村供水项目债券，政府发行专项债券。 ( 3) 投资基金市场融资。可以较大规模引导社会闲散资金转化为农业生产建设资金，同时满足广大居民对自有资产进行保值、增值的需要。投资目标既追求长期资本利益，也注重当期收入，是一种典型的成长及收入型投资基金。有利于形成全新的农业发展投融资体系。 ( 4) 贷款协议融资。商业银行贷款、银团贷款、国际金融机构贷款等。

（四）建立相应的融资机制

1. 准入退出机制。供水中的输水管网建设具有唯一性，属于自然垄断性质，而自来水的生产和供应完全可以通过竞争进行。自然垄断行业有较高的进入退出壁垒。一是成本弱增性壁垒。自然垄断行业具有成本弱增性，其效益需要在一个很大的范围和巨大的资本设备的生产运行水平上才能得到充分体现。二是费用壁垒。自然垄断行业所需投资大、回收期长，因此新企业很难进入; 同时，设备专用性强，一旦企业失败，资产难以转卖，造成沉没费用较高。三是法律和政策壁垒。自然垄断行业为特许经营，对经营范围和经营条件都有严格规定，新企业很难进入。允许民营和外资企业进入、打破现有国有供水企业的垄断格局、将供水企业引向竞争是促使国有供水企业降低成本、提高生产能力的新举措，积极探索建立“政府出资、市场运作”的新型财政资金运作方式，实行以政府投入为主、市场推动、全社会共同参与农村供水工程建设的投资方式。

2. 价格规制机制。无论哪个国家，即便是私有化经营的英国，其水价的定价权依然牢牢掌握在政府手中。欧美国家始终没有忘记包括水务企业在内的公用事业的公益性。一方面要保证这种公益性，另一方面也要保证私有化经营企业的资本逐利，政府控制价格制定权，同时完善价格调整和补偿机制，就是在平衡两者之间的关系。供水价格直接关系到老百姓利益负担和负荷能力，根据现阶段我国国情，长期非均衡发展战略致使城乡经济社会发展差距持续扩大，农村居民的可支配收入相对较低，支付水价能力较低。所以，在短期内应实行城乡差价政策。农村水价应以成本补偿原则来测算，加上适当的政府财政补贴，随着水价改革深化，初步建立供水定价成本的监审制度，既保证供水企业的生存发展，又保证农村居民的基本用水需求。针对工业用水户与城市居民的实际购买力，适当提高水价，积极探索有利于节水的居民生活用水阶梯水价和非居民用水超定额加价机制。既能添补供水企业在农村地区水供给的亏损，又能使水资源的福利性质在城市地区降低，实现水资源的良性社会循环。

3. 加强信贷支持力度

(1) 深化农村金融体制改革。要合理界定政府和市场在农村金融改革中的职能定位。坚持以农村金融市场需求为核心，坚持政府扶助具有公共属性项目，刺激内生金融需求，将改革由外生性变为内生性，逐步形成满足农村发展需要的金融产品与服务供给系统。 (2) 进一步发挥农村信用社的农村金融主力军作用。调整农业发展银行的职能定位，强化其政策支农功能。国家开发银行要加大对农村基础设施建设方面的信贷支持力度。其他县域国有商业银行也要担负一定的支农责 任，增加农村信贷资金。(3) 强化政策性金融功能。政策性金融是财政手段与金融手段的有效结合，必须大力发展。恢复农业发展银行的政策性功能，适当拓展农业发展银行的业务范围。同时，要注意把握好政策性金融的功能边界。国家运用政策性银行对新农村建设进行长期贷款贴息，可以专门用于农村供水工程建设等具有公益性和低经济属性并存的民生项目。