采空棚户区改造项目全过程跟踪审计工作实践探讨

采空棚户区改造项目全过程跟踪审计工作实践探讨

何文

北京爱思济业平工程咨询有限公司 北京市石景山区 100043

摘要:随着国家近年来对保障性住房建设力度的不断加大，保障房渐渐成为社会各界关注的焦点。而如何做好保障房工程的投资控制工作也是各级审计部门的一项重要任务。目前政府投资工程建设项目大多采用跟踪审计的方式来努力达到控制投资的目的。但是我国对跟踪审计工作暂时还没有明确的规范性文件，大家对跟踪审计工作应该干什么、怎么干、介入到什么程度、应达到何种工作标准没有清晰的概念。

作者结合四年多来参加北京市门头沟区采空棚户区改造项目跟踪审计工作实践，探讨了如何做好政府投资建设工程项目全过程跟踪审计工作。文章共分为六个部分，首先对门头沟区采空棚户区改造项目的基本情况及工作难点做了一个简要的介绍。其次就该项目跟踪审计工作内容总结归类分三个阶段进行了介绍，即：项目招投标及合同签订阶段审计工作、工程项目施工阶段审计工作、竣工结算阶段审计工作。接着介绍了审计工作的总体思路，即是要改变传统的事后审计为事前介入、事中跟踪，努力做到防范危险于未然。工作方法就是通过介入工程项目的全过程跟踪管理，就是从空间上讲全面，全方位，从时间上讲，要全过程，从头到尾，以达到及时发现并纠正项目建设整个过程中出现的问题的目的，发挥审计监督作用。接着又简单介绍了笔者实际工作过程中的部分案例 ，以及这几年来取得的工作成果。最后对做好跟踪审计工作提出了自己的想法和观点。

关键词： 保障房建设，全过程，投资控制，跟踪审计

引言 随着国家近年来对保障性住房建设力度的不断加大，保障房渐渐成为社会各界关注的焦点。随着保障房建设工作的开展，如何做好保障房工程的造价控制工作也是各级审计部门的一项重要任务。

门头沟区采空棚户区改造项目建设过程中政府采用了全过程跟踪审计的模式对保障房工程投资进行监督控制。但是我国对跟踪审计工作暂时还没有明确的规范性文件，大家对跟踪审计工作应该干什么、怎么干、介入到什么程度、应达到何种工作标准没有清晰的概念。

因此本文作者结合4年多来参与门头沟采空棚户区改造项目跟踪审计工作实践，通过具体介绍跟踪审计工作内容、工作思路、方法，以及取得的工作成果，来探讨如何更好的做好类似工程投资控制工作。

一、项目基本情况介绍及工作难点

1、门头沟区采空棚户区定向安置房项目基本情况介绍

门头沟采空棚户区是北京市首批棚户区改造试点之一，也是该区建区以来最大的一次搬迁改造工程。目前，棚改安置房总规模为450.61万平方米（其中住宅为327.23万平方米），共计能提供49697套安置房，工程建设计划总投资约180亿元。该项目从2009年8月正式开始建设，到2013年底已陆续完成住宅建设121.96万平米（提供住宅16500多套），配套公建35万平米。该项目地点分为13个地块进行建设，每个地块按大小划分标段，通过公开招标方式确定施工单位、监理单位、勘察及设计单位等。我方受门头沟区审计局委托对该棚改项目实施全过程跟踪审计服务。

2、门头沟区采空棚户区定向安置房工程项目跟踪审计服务工作难点

该项目总体量大，给老百姓交房的时间压力大，而且第一期250万平方米基本是同期全部开工建设，因而存在标段多、参建单位多的情况，这对我方来说是一个很大的考验。另外，该项目建设场地范围内的障碍很多，需要拆改迁移的各种供电、供水、通讯线路很多，而且该项目建设地点大部分在浅山地带，场地地质情况复杂，造成该项目土方工程、地基处理工程变化都比较大，所有这些情况都是需要我方根据具体情况具体解决，这也是我们工作的一个难点。

另外，由于我国对跟踪审计工作没有没有明确的规范性文件，大家对跟踪审计工作应该干什么、怎么干、介入到什么程度、应达到何种工作标准没有清晰的概念。因此应通过何种工作方式充分发挥审计监督的作用，是我们这几年的一直在总结思考和探讨的问题，也是工作的一个难点。

二、全过程跟踪审计主要工作内容

工程建设造价管理跟踪审计工作主要分三个阶段进行，即：项目招投标及合同签订阶段、工程项目施工阶段、竣工结算阶段。

1、项目招标及合同签订阶段审计的主要工作内容

（1）勘察、设计、监理、项目管理等招投标文件及合同的审查与评价 

对勘察、设计、监理、项目管理等招标文件主要审核其内容的完整性，招标程序的合规、合法性、评分标准及收费标准的合理性，同时重点审核招投标文件中合同条款中关于责、权、利及违约条款的完整性和合理性。

（2）工程施工招标阶段的审核与评价

A审核各类施工招标文件

本阶段审核的招标文件主要包括各类施工招标文件（包括土方工程、地基处理工程、施工总承包工程、电梯工程、护坡工程、弱电工程、市政工程道路、管线工程、园林绿化工程等），主要审核文件内容的完整性、严密性，尤其对评标办法、计价依据、价款结算与调整办法、招标文件中合同主要拟订条款是否符合法律法规的规定进行重点审核。

B审核工程量清单、招标控制价

主要审核工程量清单中主要工程量的计算是否准确、清单项目特征描述是否准确、是否存在清单漏项等，人材机价格是否符合编制期的价格水平、各种取费及组价是否按相关的计价规范确定。

C审核招标答疑文件

主要审核：文件内容表述的准确及完整性。

（3）审核合同文件

主要审核合同主体的合法性，合同内容的完整性、符合性、准确性 ，审查合同条款是否和招标文件中拟定的合同条款相符，是否存在对招标文件中拟定的合同条款进行颠覆性修改的情况。

2、项目施工阶段审计的主要工作内容

本阶段主要是对建设项目实施过程中隐蔽工程的勘验、主要材料及设备的价格确认、工程进度款的拨付、设计变更和施工签证的认定以及索赔事项的核实等各环节经济管理活动进行的管理或审查。其主要内容有：

（1）对重要隐蔽工程重点跟踪

对于结算时容易产生分歧的隐蔽工程，如土方工程、基础工程、钢筋工程、拆除工程等，重点跟踪，审计跟踪人员进行监督，并做好影像、文字等跟踪记录。

（2）审核甲方直接分包项目、暂估材料设备的招标采购工作

A对于直接采购的材料、设备及分包工程，要求建设管理方按规定组织招标，同时审核招投标文件及合同文件是否符合相关规范规定。

B对于工程暂估价材料的价格确定，主要检查材料封样情况、确定的品牌、规格情况，以及价格的确定是否符合相关规定的程序及规定，以及确定的价格是否符合市场实际。

（3）审核工程款支付

主要审核各种款项是否符合申报程序，所报金额是否与实际工程进度及实物工程量相符，计量计价方式及支付办法是否与合同约定相符，是否存在重复申报的现象，工程预付款等是否按合同约定扣回等。

（4）审核设计变更和工程签证

A对设计变更主要审核是否符合设计变更的批准程序，变更内容是否与实际发生相符，设计变更引起造价变化的是否能作为结算依据，是否存在重复计取的情况。

B对工程签证主要审核是否符合工程签证的管理程序和批准权限，签证内容是否与实际发生相符，计量计价方式是否与合同有关条款约定相符，能否作为结算依据。

（5）审核索赔费用

A在工程实施过程中，对可能引起索赔的因素重点跟踪及监督，尽量避免索赔事件的发生。对已经发生的索赔事件，督促建设管理方根据合同的约定，及时做好事件发生、发展、终结等相关记录，收集相关的证据资料，及时处理索赔事件，以降低损失。

B对由于施工单位的过错而引起的质量缺陷和工期延误，督促工程管理部门及时提出反索赔。

（6）各项目地块内的线缆迁移工程的造价审核

主要审核报送预结算的编制方法、计价依据、标准是否符合相关计价规定，依据施工图纸及建设单位确认的文件并结合现场实际核对工程内容和工程量，最终确定工程总价。

（7）其它日常工作

A参加甲方例会及项目管理公司、监理单位组织的日常会议，随时掌握工程出现的情况及问题，并对建设单位的决策提供专业意见。

B对施工现场定期进行勘察，随时掌握项目进展及实际情况，按时间、分项目做好勘察记录，为后续结算工作提供参考。

C对潜在的可能影响项目投资的情况，及时和相关单位沟通，尽量做到事前控制。

3、项目竣工结算阶段审计的主要工作内容

（1）审查竣工结算资料的完整性、真实性。

（2）审核工程结算编制范围是否与合同文件规定的规模、内容及与实际完成范围相符，结算编制的方法、计价依据、标准是否符合有关规定，补充定额是否合理。

（3）结算工程量的计算是否按规则进行，工程量的调整及综合单价调整是否符合合同文件等的约定。

（4）暂估价材料、设备以及暂估项目的价格调整是否符合相关约定。

（5）工程项目洽商、变更、现场签证的内容是否符合规定，手续是否齐全；工程量是否真实、准确；计算是否正确。

三、主要工作思路及方法

总体思路是要改变传统的事后审计为事前介入、事中跟踪。努力做到防范危险于未然。工作方法简单讲就是通过介入工程项目的全过程跟踪管理，就是从空间上讲全面，全方位，从时间上讲，要全过程，从头到尾，以达到及时发现并纠正项目建设整个过程中出现的问题的目的，发挥审计监督作用。

其实上述工程造价管理的三个阶段密不可分，项目招标及合同阶段是很重要的一个阶段，而且对工程造价的影响可能也是最大的一个阶段，因为一旦招标清单的编制存在问题或遗留，可能都会给投标单位带来利用的机会，这样就容易给工程投资带来不确定的影响，而且也为后续的施工及结算阶段带来争议或纠纷。另外，如果招标控制价编制存在偏高问题，那就直接就造成无可挽回的投资损失。所以我方把对招标文件、合同文件、工程量清单、控制价的审核工作作为重点进行，审核过程发现的问题及建议都通过正式书面文件反馈给建设管理方；只有在我方意见及建议得到回复或修改后，我方才出具最终的审核确认文件。总结来讲就是要提前介入，做好事前控制。而且这个阶段工作对造价控制来讲效果明显，作用大。

而施工阶段的跟踪工作也是重要的环节，我们的工作重点是通过对现场情况的勘察，掌握工程实际情况，保证过程付款安全及为项目竣工结算积累资料，同时及时处理过程中单项造价审核，保证工程顺利进行。这应归于造价管理事中控制的阶段，也很重要。

竣工结算阶段工作重点就是要审查竣工结算资料的完整性、真实性，同时结算过程重点要把握合同价款调整等条款，保证最终成果文件符合合同文件以及相关计价规范。这应归于造价管理事后控制的阶段。

四、跟踪审计过程中的部分案例

1、石泉砖厂A、B地块高边坡支护工程工程量清单、招标控制价审核案例

在审核石泉砖厂A、B地块边坡支护工程工程量清单、招标控制价过程中，原清单项目中的土方工程全部按照20公里运距考虑，而在回填土方阶段，又考虑外购土方费用，我方根据现场实际条件以及和建设单位沟通后认为应该采用现场存土，如此既节省了土方外运费用，又节省了回填土阶段的外购或回运土方费用。

同时，我们根据边坡支护设计方案，对该招标文件、清单及控制价中的技术条款、合同条款、清单特征描述及子目套用进行了仔细的研究、讨论。并与建设单位、项目管理公司、招标代理公司就招标控制价多次协调，最终将招标控制价确定为A地块招标控制价为2033.10万元（A地块初稿报审招标控制价为2758.84万元），B地块招标控制价为1158.72万元（B地块初稿报审招标控制价为1593.08万元）达到了对项目预控的目的，节约了投资。

2、石门营A5地块地基处理方案确定流程审核案例

在石门营A5地块地基处理工程实施过程中，我方发现该地块地基处理单位过早的介入了地基处理方案的制定，因而造成地基处理方案和原勘察及设计单位的初步方案不一致，而且也发现A5地块部分单位工程地基处理方案最终是按地基处理单位的方案实施的，而地基处理单位作为施工方直接确定设计方案，不可避免容易造成工程投资加大甚至失控。为规范该地基处理方案的确定流程，我单位及时同棚改中心各部门及项目管理单位沟通，并向主管领导汇报，通过书面形式提出A5地块地基处理方案确定流程存在的问题，提出地基处理方案确定的常规流程，即由棚改中心委托设计单位对地基处理方案进行设计，由棚改中心组织专家进行论证、确定处理方案及范围。棚改中心领导非常重视并最终采纳了我们的建议，及时采取了措施，制订了相应的规范和流程。为有效的控制地基处理工程的投资提供了程序上的保证，也为其他地块提供了相似问题的处理依据。事后证明，在后续开工的地块，地基处理方案的确定及地基处理投资，都得到了有效的控制。为棚改项目节约了大量资金。

3、石泉砖厂B1、B4地块招标控制价审核案例

在石泉砖厂B1、B4地块施工总包招标过程中，造价咨询单位申报初稿招标控制价为14229.84万元、经我方审核后对初稿文件中的项目设置、组价情况、人工材料价格提出合理意见及建议，最终，咨询单位依据我方意见调整后，招标控制价确定为12944.51元，较初稿核减了1285.33万元。达到了事前控制投资的效果。也对相关单位的工作质量提出了要求，发挥了审计监督的作用。

4、石泉砖厂A、B地块边坡支护工程监理招标文件审核案例

在审核石泉砖厂A、B地块边坡支护工程监理招标文件时，我们发现该工程原监理招标文件合同专用条件中附加协议条款有关监理费用调整的约定为：如非监理人原因，超过监理合同期限两个月以上按北京市建委、北京市物价局（1996） 43号文件第六条款规定的计算方法进行调整： 合同监理费/合同总工期（月）×拖期工期（月）＝拖期酬金 。我们审核后认为：因现场障碍可能影响边坡工程开工时间，同时也可能存在施工的不连续性，从而拉长工期，例如B地块边坡施工完成后A地块边坡可能长时间不能开工，鉴于该项目的特殊性，因此我们建议修改该项费用调整条款。并且棚改中心采纳了此建议。如此避免了结算时投资的不可控增加以及因此产生的纠纷，达到了预控的目的。同时为后续监理招标文件的编制提供了标准。

5、中门寺地块场地土方平整三标段招标控制价审核案例

中门寺地块场地土方平整三标段招标过程中，初稿报审控制价仅设素土回填（初稿报审为26.48元/立方米）、挖土方（初稿报审为45.76元/立方米）两项价格。经我方审核后认为该土方工程应考虑场内土方平衡， 回填土应按照场内存土考虑。于是建议在招标清单中增加场内存放好土回填清单项目、挖土方（场内存放）清单项目。如此最终将回填土方单价控制价确定为 17.31元/立方米；挖土方（外运）控制价确定为 34.32 元/立方米；挖土方（场内存放好土）控制价确定为13.30 元/立方米。中门寺地块土石方工程三标段土方工程量：暂估挖土方外运100000立方米、暂估挖土方场内存好土50000立方米、暂估场内存土回填50000立方米，报审控制价为693.75万元，审核后调整为496.25万元，仅此一个标段土方工程，在招标阶段就核减195.5万元。此类问题的正确解决，为建设单位解决其他地块土方问题提供了依据及思路，节约了投资。

五、跟踪审计工作取得的部分成果

1、招标文件及控制价审核成果

到2013年底共审核110多份招标清单及招标控制价，通过对招标控制价审核节约工程投资金额7100多万元。达到了事前控制的效果，同时也对棚改项目相关造价咨询单位的工作质量提出了要求，很好的发挥了审计监督的作用。

2、工程预（结）算审核成果

截至2013年底，施工单位报审工程预（结）算书278份，报审金额合计152075.84万元，审定金额合计121133.99万元，核减金额合计30941.85万元，核减比例为20.34%，较好的节约了投资。

3、工程进度款审核成果

及时按照各工程相应进展对该项目各参建单位的工程款申请进行审核，截至2013年底共审核进度款支付申请1000余份，保证了工程的正常进展和工程资金使用的安全；

4、合同文件审核成果

截至2013年底共审核各类合同600余份，保证了合同条款的规范及合法性，最大限度避免了合同签订环节的风险。同时通过对合同条款的认真审核，减少了合同执行过程中的纠纷。

六、做好跟踪审计工作的思考

长期以来，我国政府投资项目的审计基本沿用传统的审计方法，基本上可以定义成为事后审计。在事件成为既成事实后，再发表审计意见，这样的监督是时点性，而不具有时段性，因而无法持续反馈有效信息，失去控制的时机，无法做出及时正确反应，因而监督的有效性大打折扣。这样的结果对审计的经济监督、鉴证和评价职能的履行不能十分充分。

而跟踪审计正是要改变传统事后审计的模式，中心指导思想应该是防范危险于未然。因为跟踪审计有如下特点：第一空间上讲全面，全方位，第二从时间上讲，要全过程，从头到尾，以达到及时发现并纠正项目建设整个过程中出现的问题的目的，发挥审计监督作用。这是与传统事后审计最大的不同点，也是最有价值的部分。包括项目前期审计、项目预算、造价控制、项目结算、竣工决算和项目后的效应评价。

通过棚改项目的全过程跟踪审计服务工作的体会，我认为要做好这项工作需要从以下几方面着手：

1、明确跟踪审计的应达到目标

目标应是以投资控制为中心，发挥审计监督职能，改变传统事后审计方式为全过程、全方位的跟踪审计方式。为达到这个目标，除了具体工作内容的审核外，应兼顾对决策程序、执行程序的审核。跟踪审计单位应作为管理中的一个重要环节，既要参与到工程建设整个管理流程中，但又要相对独立。

2、提前策划好跟踪审计的方案

跟踪审计的方案制订是很重要的环节，可以这么说跟踪审计工作成果的好与坏与跟踪审计方案的制定密切相关。

方案编制要结合项目本身的特点，尽量考虑的周密详细，具有可执行性，要提前选好合理的控制点和控制方法和工作质量要求。方案的编制另一个重点是要对被监督单位的决策程序、执行程序提出要求，这是保证跟踪审计工作顺利进展很重要的方面。

审计机构制定的审计方案中有些部分要让项目参与方了解，事先知道审计的要求，事先需做好沟通工作。

3、在跟踪服务过程中应做好的几个方面

一是要在政府委托方的支持下，保证跟踪审计服务工作的独立性

独立性是发挥审计监督作用的最重要保证，只有这样，才能保证跟踪审计单位站在一个客观的立场上进行审计服务，其实最终对建设单位来讲也有利于他的工程管理。

二是控制好审计方成果文件的质量

跟踪审计单位应组织专业技术水平高的审计人员参与跟踪服务，要通过加强人员培训、设置专职人员加强对成果文件的复核以保证工作质量。同时应建立对个人工作质量的评价机制及办法，以保证每个人的工作质量。

三是过程中审计发表的意见及建议以文件的形式进行沟通，在项目实施过程中，对不同事项发表书面审计意见，以此规范项目参与各方的行为。

四是按时间分阶段向委托方出具阶段审计报告，把跟踪审计的情况及问题向上级政府部门反馈，以加大对项目建设管理方的约束。

结语：总之，政府投资建设的保障房项目工程造价控制工作是一项复杂系统的工作，而全过程跟踪审计是保证政府资金安全的一个较好的监督方式。而要做好跟踪审计工作不仅要求跟踪审计单位对受委托的工作任务有很好的策划和明确的工作思路及方法，也需要委托方、建设管理单位的大力配合和支持，同时要配备具有丰富的工作经验，良好的职业道德的审计人员。

参考文献：

[]《中华人民共和国国家审计准则》

[2]《审计署“十二五”审计工作发展规划》

[3]《建设工程工程量清单计价规范》（GB50500-2008）

[4] 杨明亮，丁红华，李英，《建设工程项目全过程审计案例》，中国时代经济出版社，2010年。

[5]《招标采购法律法规与政策》，中国计划出版社，2009年。

[6] 全国注册造价师继续教育培训教材《建设工程造价管理理论与实务（二）》。