陕西省开展全域土地综合整治的思考-中国期刊网

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（整期优先）网络出版时间：2020-10-25

作者: 张卫华

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陕西省开展全域土地综合整治的思考

张卫华

（陕西省土地工程建设集团有限责任公司延安分公司，陕西西安 710075）

摘要：全域土地综合整治工作最早于2003年在浙江省进行示范试点，经过多年的发展，目前已经初步形成了“多目标定位、多模式实施、多元化投入”的特点，土地整治工作与多重要素跨界融合，其目标是解决乡村耕地碎片化、空间布局无序化、土地资源利用低效化、以及生态质量退化等问题。全域土地综合整治已经在我国东部和中部开展了较多的实践，侧重服务城乡融合发展和助推乡村振兴战略实施，取得了良好的示范效应，但是在西部贫困地区的实践还相对较少。本文从陕西省的现状特点出发，对陕西省开展全域土地综合整治的方向提出初步的思考。

关键词：土地利用，土地工程，县域

中图分类号：F301.24 文献标志码：A

Comprehensive land consolidation in Shaanxi Province

Zhang Weihua

(Yan'an Branch of Shaanxi Provincial Land Engineering Construction Group, Co. ,Ltd. , Xi’an 710075, China)

Abstract：The comprehensive land improvement work in the whole region was first demonstrated in Zhejiang Province in 2003. After years of development, it has initially formed the characteristics of "multi-objective positioning, multi-mode implementation, and persified investment". The land improvement work and multi-element cross-border integration, the goal of which is to solve the fragmentation of rural arable land, the disorder of spatial layout, the inefficient use of land resources, and The degradation of ecological quality. Comprehensive land improvement has been carried out in the eastern and central China, focusing on serving the integration of urban and rural development and promoting the implementation of the Rural Revitalization Strategy, which has achieved good demonstration effect, but the practice in the western poor areas is relatively less. Based on the current situation and characteristics of Shaanxi Province, this paper puts forward a preliminary thinking on the direction of comprehensive land improvement in Shaanxi Province.

Key words：Land use; land engineering; county zone.

0 引言

全域土地综合整治是土地整治工程领域不断深化发展的必然结果，其核心理念在于进一步发展了土地整治工程的概念，以系统论的基本原理^[1]，将原本相对独立的农用地整治、农村建设用地整治、城镇工矿建设用地整治、土地复垦以及未利用土地开发等^[2]进行有机结合，优化土地利用的空间格局，同时更加关注与社会经济布局的结合、关注时代诉求和现实生活的需要，其根本目标是实现人与自然和谐发展。

本文通过对国内全域土地整治工作的开展情况进行了总结和回顾，并对陕西省开展全域土地综合整治进行了思考。

1目前主要的实践成果

1.1 浙江省

浙江省早在2003年就开展了“建设生态省”、提出了“绿水青山就是金山银山”等重大战略决策和新发展理念。经过15年的建设和发展，浙江省的“千村示范、万村整治”工程获得了联合国环境规划署颁发的“地球卫士奖”。该工程可以看作是2018年开始实施的乡村全域土地综合整治与生态修复工程的前身。新的全域土地综合整治工作对农村生产、生活、生态空间进行全域优化布局，因地制宜，根据当地社会经济发展情况，发展出了产业生态融合型、城乡低效建设用地型、现代农业引领型、乡村旅游带动型、特色村庄改造修复型、农田整治保护型等多种类型和模式，促进乡村的空间重构、产业重整、环境重生

^[3-10]。

（1）产业生态融合型

通过高标准规划、一体化推进，为当地的产业发展提供充足的空间。通过统筹产业发展，将腾出来的空间用于建设现代的商业化会展教育培训基地和经济作物生产基地，辅以新农村建设和耕地保护，将农业、工业、居住和商业贸易功能分区建设，从而实现产业生态的深度融合。

（2）城乡低效建设用地型

在中心城市的郊区，对原有的低效建设用地进行重新规划和整治，充分发挥城乡结合部的区位优势，以吸引周末城市居民休闲度假作为发展目标，通过都市现代农业、美丽乡村建设等，打造特色乡村度假产业。

（3）现代农业引领型

以现代农业作为产业龙头，建设水果采摘、花卉观光等现代农业产业示范园，与城市休闲业态深度融合，推动农村现代化建设。

（4）乡村旅游带动型

结合全域旅游^[11]的概念，充分挖掘本地旅游资源，为游客提供全方位体验的产品，融合各行业的优势产品，各个部门齐抓共管，通过产业交叉、互相渗透，将产业链条进行深入融合，从而形成新的产业，打造全域旅游示范区。

（5）特色村庄改造修复型

利用特色传统村落、民居，发展乡村民宿业，促进乡村传统文化的复苏和乡村旅游产业的发展，甚至可以将整个村庄建设成为3A级以上的景区，实现乡村土地保护和利用的联动体系建设。

（6）农田整治保护型

通过建设用地复垦、高标准农田建设、矿山复垦等工程，因地制宜，推进耕地的复垦与提升，推进现代农业园区建设，建设集约化的现代化农业。

1.2 其他省份

在浙江省的带动下，我国其他地区也逐步开展了全域土地综合整治的实践，如张漫^[12]在河南省长垣县的3个村庄开展了基于“乡村振兴”的全域土地综合整治规划研究，认为要全面实现“乡村振兴战略”，全域土地综合整治是一个重要的途径。张永强等^[13]报道了河南固始县将土地整治与高标准农田建设、集体建设用地复垦、精准扶贫、促进农业经济发展、及美丽乡村建设融合的做法，收到了良好的效果。上海^[14]则是通过郊野单元规划引领、“土地整治+”路径设计，开展了以“减量化”为代表的城乡建设用地格局重构实践和以郊野公园为代表的生态空间修复与功能重塑实践，构筑了全域土地整治的基础支撑体系。江苏省常州市以村镇为单元，将土地整治项目集中投放、资金集中使用、政策集中支持，使整治区域在短时期内形成基础设施完善、农业产业集聚和生态环境良好的优势，助推乡村经济发展^[15]。此外，湖北、江西以及一些西部欠发达地区也都在一定程度上开展了相关的实践^[16]。

1.3 小结

总结以上全域土地整治的实践探索我们发现，全域土地综合整治相对于以前的做法，更加注重空间的整体性、部门的协调性以及要素的完整性等。

首先，全域土地综合整治工程，从设计伊始就不仅仅考虑该项目本身的功能，而是站在更高的层面，考虑整个区域功能的完整性，统筹规划全域空间；其次，不仅要打破政府部门的界限，破除公共部门内部的条块分割，更要提早做好收益规划，充分发挥参与工程的企业、村组织、村民的积极性，协调好所有的利益主体，提升参与度，确保项目的收益；第三，在项目实施的过程中，除了要关注土地的要素，还要关注生态环境、社会系统的一切要素，包括土壤资源、水热资源、动植物资源、资本、劳动力、信息、物流等等，使得所有要素的运行更加高效、协调、系统。此外，在项目实施的前、中、后期，还可以加入调查、规划、评价、监控等机制，实现全域土地综合整治的长期良性循环。

2陕西省的规划要求实施建议

根据《全国土地整治规划（2016～2020年）》的要求，陕西省作为西北内陆地区，应当以改善和保护土地生态环境为主要方向，要在关中平原、渭北旱塬等地区加强耕地和基本农田建设工作，加强各类节水灌溉措施的发展和使用，尤其是要提高农田渠系利用系数和水资源利用效率，同时加大对土地盐渍化的防控和治理；限制在生态环境脆弱的地区，如水资源缺乏地区、灌木林地、草地等进行土地开发工作。陕西省是一个地形地貌复杂的省份，包含了陕南的秦巴山地区、关中的平原区、以及陕北的黄土高原区三大地貌区，开发利用的目标、要求和标准各不相同。秦巴山地和黄土高原应当参照丘陵山地区的整治要求，将土地整治与生态环境保护相结合，以实现绿色发展。应当根据陕西省的土地资源特点，对农田整理项目立项的连片面积规模标准予以适当的放宽，同时因陕西省总体的耕地质量不高，因而应当把更多的精力投入到农业生产条件的改善和生态环境的提高上来；对土地利用结构还应当进一步优化，继续加强退耕还林还草和荒山荒坡治理，减少水土流失；对于生态脆弱、经济落后、交通不便的地区，可以合理运用增减挂钩政策，鼓励、引导移民搬迁，对农村居民点进行整理复垦和调整使用。

3 陕西省全域土地综合整治工程的实施建议

3.1创新理念

（1）全新的资源观

重新认识土地资源的复杂性和综合性。土地资源并不再是简单的人类发展的支撑空间，而是一个影响整个区域发展和布局的综合体。土地资源不仅承担着提供空间的任务，还要承载一切人类生存和发展的产品，包括动植物产品、水热资源、社会经济产品的生产等。只有对土地资源的复杂性和综合性有了充分的认识，才能有效的对土地资源进行科学管理和合理利用，提升土地资源的利用效率和全区域的综合产出。

（2）全新的产业观

产业发展不再是孤军奋战，而是要在进行土地规划之初、土地整治之前，就要考虑产业之间的相互渗透和共同发展。如计划建设特色乡村旅游产业，就要把土地、旅游、农业、交通、酒店住宿、餐饮等行业进行综合统筹规划，土地综合整治的方向要与周边配套相互融合与配合，把土地整治工作当作是区域产业发展的重要环节，而不是单一的整治项目。

（3）全新的市场观

全域土地综合整治要树立新的市场观念，测算收益时，不仅要测算土地整治本身的农产品生产能力，也要考虑二氧化碳、水资源、劳动力等的消耗与利用，采用绿色GDP的算法，考虑农业生态系统服务价值和农业生态环境代价^[17^-18]，将整个区域作为一个整体的市场，将区域内的政府、农民、企业都看作是客户，培育一个全新的整体性的市场观念。

3.2系统化内涵

（1）全要素

在全要素理念中，需要从关注土地生产要素，转向生产要素、自然景观要素、社会经济要素、交通要素、乃至特色旅游业等各类要素并重的思路上。纵观浙江省成功的例子，其单一要素不一定是最好的，但是充分发挥了各项因素“1+1>2”的效应，跳出土地整治工程本身的限制，与地区内所有要素紧密联合。以发展乡村旅游带动型为例，要跳出土地整治的局限，在规划时充分考虑当地的自然、人文、社会旅游资源的可用性，考虑交通区位的便利性，考虑住宿餐饮行业的发展水平和接待能力等，将这些要素充分融入全域土地综合整治之中，从而提升土地资源的价值和利用效率。

（2）全过程

土地整治的过程包括整治前的策划与可研、规划与设计、调查与分析等，整治过程中的水土资源平衡、水热资源利用、施工计划与方法、环境影响等，以及整治后的运营管理、监控反馈和系统评价等。全域整治的全过程理念将农业生产、农村发展、农民增收的全部过程进行整合，将整个过程进行宏观考虑，以提升区域总体的价值为目标。

（3）全方位

全域土地整治不再是一个仅仅满足农业生产的项目，而是要通过土地整治，不仅满足当地居民生产的需要，更要改善生活的需要、环境发展的需要，使之成为一个绿色生产、传播优质生活价值的载体。

（4）全社会

吸引最广泛的群体参与到项目的经营中来。除了项目区内的村民，周边的村民也同样可以以入股、参与经营等方式，享受到土地整治项目所带来的红利。吸引最广泛的投资者，使项目更加深入的参与到市场中去，更加快速的响应市场的需求、提供多样化的供应能力。

（5）全部门

土地整治项目不能只是国土部门的事情，而是要动员所有部门参与进来。针对项目类型的不同，其他部门的参与程度也可以有所不同。如产业生态融合型的整治项目，就要把环保部门、农业生产部门的参与程度提升；城乡低效建设用地型的项目，就要把城乡规划部门、道路交通部门的参与程度提升；现代农业引领型项目，就要提升农业生产部门、机械部门的参与度；乡村旅游带动型和特色村庄改造修复型项目，就要提升旅游部门、文化部门等的参与程度。需要当地县级以上政府部门为主导，研究各部门在项目实施中的地位、义务和利益分配，以制度的形式确定下来，保障项目的实施与收益。

3.3 发展建议

（1）政策激励

全域土地综合整治的实施应当以县级以上人民政府为主导，国土部门为牵头单位，综合其他各职能部门的力量，抓产业体系建设、抓经济结构调整，以土地整治为承载、配套创新为支撑，融合产业激励、资金叠合、项目集合的鼓励政策，统一规划、资金统一使用，统筹推进项目建设。

（2）统筹规划与部署

针对城镇空间、农业空间、生态空间的不同特点，统筹规划项目布局。如将城镇空间内的土地纳入城市整体开发和管理；将农业空间土地大力推进农用地整理和空心村土地整治；将生态空间土地着重加强生态修复和建设。综合目标是改善人居环境、提高土地利用效率的同时，确保生态功能不降低、面积不减少、性质不改变。

4 展望

全域土地综合整治的目标是推动区域的整体效益提升。在未来开展相关工作时，制度作为各项工作实施的基础，必须要抓紧改革机会，构建和完善相关制度基础。一切工作均以自然资源产权制度为基础，明确土地整治的路径和方向，强调与社会经济布局的结合，增强土地整治项目的系统性、战略性和综合性。

作为西部生态脆弱地区，陕西省应当根据自身的自然、经济、环境特色，有针对性的开展特色土地整治工程项目。在关中平原地区，应当开展以城乡低效建设用地整治、乡村旅游带动、特色村庄改造修复等为重点模式的整治工作；在陕北黄土高原地区，应当以产业生态融合、农田整治保护为重点模式；在陕南秦岭山地地区，可以重点发展乡村旅游带动等模式。

参考文献