正阳县农业支持保护政策运行实践与探索

正阳县农业支持保护政策运行实践与探索

1潘新好 2张旭

1河南省农业广播电视学校正阳县分校

2正阳县农业农村局 463600

摘要：文章河南省正阳县农业支持保护政策运行实践与探索，分析了正阳县农业支持保护政策执行情况、产生效应、存在问题、对策建议，从加大投入、创新机制、注重引领、整体联动、无缝对接、优化结构、绩效考评等方面提出了对策建议，对正阳县农业支持保护政策运行具有一定指导意义。

关键词：农业；正阳县；执行情况；积极效应；存在问题；对策建议

正阳县位于河南省东南部,地处淮汝之滨。县境总面积1903平方公里,辖18个乡镇,2个街道办事处,1个产业集聚区,294个行政村(居委会),总人口86万,耕地面积210万亩,农业人口人均耕地3.2亩,是河南省人均耕地最多的县。正阳县史称“膏粱丰腴之地”,素有“一半米一半面，掏钱难买正阳县”的美誉。正阳是一个典型的平原农业大县,拥有花生、小麦、生猪三张全国“农业百强县名片”,是全国花生种植第一大县、全国生猪调出第一大县、全国粮食生产百强县、中国花生之都、中国花生美食之乡、中国富硒花生产业化基地县、中国(国际)花生产品交易中心、国家卫生县城、首批国家现代农业产业园、国家农业科技示范园区(核心区)、国家绿色食品原料(花生、小麦)标准化生产基地县、国家区域性花生良种繁育基地、全国主要农作物生产全程机械化示范县、全国首批种养结合整县推进试点县、全国绿色发展先行区创建县、“一县一业”全国农产品加工发展典型、首批全国“一县一品”品牌扶贫行动计划县、全国农村创业创新典型县、全省一二三产业融合发展试点县、全省电子商务进农村示范县、全省农药包装废弃物回收处理试点县、省级文明县城提名城、省级园林县城。

2016年11月，国务院办公厅印发了《关于完善支持政策促进农民增收的若干意见》（国办发﹝2016﹞87号），明确要求要完善农业支持保护制度。近年来，随着农业支持保护政策的深入实施，促进了农业持续协调发展，农村面貌发生了巨大变化，农民生活水平得到了显著提升。面对农业发展的新形势、新常态，在支持保护政策实施过程中，也出现了一些亟待解决的问题，值得深入研究和改进完善。有关情况如下。

1、执行情况

1.1农业基础设施投入执行情况

2019年高标准农田建设投入1.74亿元，建设面积11.4万亩，2020年下达财政资金2.01亿元，计划建设高标准农田面积12万亩。2019年以来，新打机井947眼，疏浚沟渠324.56公里，硬化机井道路94.8公里，硬化生产路30.35公里，新建节水灌溉工程3万亩。2018年以来，正阳县通过实施占补平衡、空心村整治、城乡建设用地增减挂钩等土地整理项目，新增耕地面积3.26万亩，提质改造耕地4300余亩。2016年至2019年，累计投入4亿多元，对全县农村电网进行改造，保障了农村生产、生活用电需求，新架设农田电网55.11公里。县财政每年安排改善农村人居环境工作专项资金1000万元。按照农业人口每人每年30元保洁经费标准，安排农村卫生保洁基本运行费用1966.3万元，农村生活垃圾转运处理费用2000万元。同时，安排专项资金3100万元，支持“四美乡村”示范乡镇、示范村开展“三清一改”。上级下达农村户用厕所改造专项资金2839.35万元，正阳县又投入3028万元，完成无害化卫生厕所改造6万户。

1.2农业财政补贴政策执行情况

2019年耕地地力保护补贴共计投入资金206856083.98元，补贴面积2033179.84亩，补贴户数172180户，补贴标准101.74元/亩。2020年，上级拨付补贴资金201190000元，加上上年结余资金，共计补贴资金201357369.14元，补贴面积2061789.78亩，补贴户数172021户，补贴标准97.66元/亩。2019年产粮大县奖励资金4794万元，按要求用于农业生产。2019年上级下达农机购置补贴资金6108万元，补贴各类机具3578台。2020年上级下达农机购置补贴资金6711万元，止目前，受理申请补贴机具4206台，使用资金6670.53万元，经过摸底调查，若继续受理申请补贴机具，资金缺口约1500万元。生猪生产方面，2019年落实散养环节强制免疫疫苗款140.544万元，“先打后补”试点场疫苗补贴100万元，养殖环节病死猪无害处理补助565.996万元。2019年生猪大县奖励资金1025万元，2020年1353万元，主要用于生猪生产环节的圈舍改造、良种引进、防疫、保险、粪污处理等方面，生猪产能复苏较快，2019年生猪存出栏400万头。国家畜禽粪污资源化利用，上级下达资金6000万元，县级配套2000万元，目前正阳县畜禽粪污处理设施配套率已达到100%，综合利用率达到90%以上。

1.3农业结构调整投入执行情况

2017年9月，正阳县被农业农村部、财政部批准创建以花生为主导产业的国家现代农业产业园，通过创建活动，2018年12月被命名为首批国家现代农业产业园。园区规划面积150平方公里，其中耕地17万亩，人口6万人，总投资68亿元，其中财政投入4.8亿元（含中央财政投入1亿元），带动社会资本投入63.2亿元，园区内以正阳鲁花、君乐宝、花生天地为代表的花生深加工企业达到32家,花生机械生产企业38家,以正阳渤海花生交易中心、城乡信息产业园、正阳国际花生产业园为代表的花生电商产业蓬勃发展。建成了“四个基地”和“六个中心”:即国内一流的花生标准化生产基地、企业高度集群的花生食品精深加工基地、农村一二三产业融合发展基地、花生全程机械化示范基地,花生良种繁育中心、花生加工研发中心、花生产品质量检验检测中心、花生产业双创孵化中心、花生产品电商物流中心、花生文化展览展示传播中心。花生产业实现了六大跨越，即：由人工耕作向全程机械化的跨越、由种花生向种花生种子的跨越、由卖“原字号”向精深加工的跨越、由一产独大到三产融合的跨越、由传统产业向装备集群的跨越、由大众花生向品牌花生的跨越。稻鱼种养发展1.5万亩，投入资金65万元，每亩放养黄河鲤鱼100尾，平均每亩收益增加1000元以上。

1.4新型主体支持政策执行情况

正阳县每年安排财政资金1000万元，用于培育专业大户、家庭农场、农民专业合作社、农业产业化龙头企业等新型经营主体，截止目前，全县新型农业经营主体共计3236户，其中农民专业合作社1530户，家庭农场1706户。建立300万元的财政支持农业经营主体融资担保风险补偿基金，已为95家农业经营主体融资担保贷款3209万元。同时，通过政府搭台、政银企三方联动，7家商业银行为产业集聚区内131家企业累计贷款11.6亿元。通过调整存量土地资源，解决企业建设用地需求，2018年获批的5000多亩国有建设用地，有4000多亩用在农业项目上。近三年来，按照国家扶持政策，为210家新型农业主体倾斜项目27项，投入资金近1000万元。土地流转有序开展，流转土地45万亩。促进了农业适度规模经营和新型农业经营主体的发展壮大。

1.5农业保险服务政策执行情况

2019年，通过公开招标共有7家公司承办农业保险业务，共承保小麦142.775万亩，花生141.5648万亩，水稻11.286万亩，大豆0.42638万亩，共投入财政补贴资金6406.992万元，受益农户223927户。理赔资金共计49857010.82元。2020年通过公开招标共确定7家保险机构承办农业保险业务，共承保小麦178.807万亩，共投入财政补贴资金3886.222万元，受益农户119834户，理赔资金共计3698000元。秋季作物承保正在积极办理中。

2、积极效应

2.1耕地质量得到了稳步提升

以结构调整、绿色发展为导向，对耕地地力进行保护，引导农民秸秆还田、减少化肥农药施用量、深耕深松土地等，保护了农业生态资源，提升了耕地地力。全县化肥、农药使用量减少10%和15%。通过全县22个固定耕地监测点和定位检测140个土样监测评价，2019年全县耕地土壤有机质平均含量比上年提高0.31g/kg,速效钾比上年提高44mg/kg。农产品抽样合格率100%。

2.2生产积极性得到了充分调动

补贴资金在一定程度上吸引了社会资本和大量劳动力，提高了农民生产积极性，县域内耕地均得到了合理利用。种养大户和专业合作社不断增加，也吸引了一些在外正阳籍人士回归家乡进行创业。天润农业董事长曾兆军，从河南省委老干部局《老人春秋》杂志社主编辞职，回乡用花生秸秆养湖羊，成为河南省湖羊养殖基地。正阳花生天地流转土地12000亩，种植小麦和花生，一年两季，花生种植全部为高油酸花生，每亩增收800元以上，吸纳周边农户务工100多人。

2.3市场供给得到了持续改善

随着粮食生产大县、油料生产大县、生猪生产大县奖励政策的落实，加之农业结构调整项目的实施和种养方式转变，产量得到了提高，规模得到了扩大，品质得到了提升，吸引了国内很多种养、加工龙头企业到正阳考察，与正阳县签订战略合作协议。通过招大引强，延链补链，君乐宝、鲁花、牧原等龙头企业落户正阳。目前，花生精深加工企业达到32家50多个品种，一二三产业得到了融合发展。其它产业发展态势良好，为市场保供打下了坚实基础。

2.4规模经营得到了长足发展

通过农业支持保护政策的实施，加之投入专项资金培育新型农业经营主体，农民专业合作社和家庭农场发展迅速。同时规范土地流转程序，对新型农业经营主体带头人重点培育，开展针对性的技能培训，适度规模经营得到了发展，2019年100亩以上的种植大户为262户，农业生产集约化，专业化、规模化、产业化水平不断提升。黄磊家庭农场承租耕地2800亩，开展小麦和花生种子繁育工作，每亩增收750元左右。红旗合作社托管土地8万亩，为农户提供优质农资和社会化服务，农户每亩增加收入100元，节约开支100元，8万亩耕地每年可增收节支1600万元。

2.5防灾减灾得到了一定保障

农业保险政策的落地实施，增强了农民大力发展种养业的信心，让农民吃上了“定心丸”，2019年主要农作物小麦、花生、水稻等保险面积均达到85%以上，2020年小麦保险面积达到98%以上，为农业健康发展提供了保障。2019年铜钟镇闫庄村闫滋友投保小麦、花生各461.9亩，因受灾，小麦赔付4988.52元，花生赔付6923.55元。

2.6农民收入得到了显著提高

财政直补，让广大农民充分享受了公共财政的阳光，近几年每亩补贴100左右，增添了农民的获得感。各种惠农政策的落实，增强了农民种植积极性，降低了农业生产成本，提高了农作物产量和品质，增加了农民收入。2020年产油大县奖励资金项目的实施，为项目区每亩投入种子、农药等生产资料396元，项目区面积近5万亩，受益农户3853户，为项目区农民节约投资近2000万元，加上标准化种植增收部分，效益十分可观。

3、存在问题

3.1资金投入不足制约了综合效应

按种植面积计发的普惠制补贴，整体看，补贴资金数量较大，但个别农户认为钱不是很多，是国家给农民发的补贴。高标准农田建设，目前亩均投资1500元以上，但由于近期材料涨价，不能满足建设需要，应因地制宜调整标准。正阳农机目前正处在由中小型向中大型转变阶段，农民对大型、新型农业机械和烘干设备要求迫切，加之其它机械如环保降尘设施农机的需求，国家敞开的补贴政策还需增加资金。

3.2补贴对象不明削弱了直补效果

耕地地力保护政策的初衷，应该是实现“谁养地补给谁”和“养得好，补得多”的政策目标，但是目前是以土地确权归属发放补贴，制约了土地规范流转进程。有部分农户租种土地达成的还是口头协议，有的即使是签订协议，也没有明确直补资金的归属问题。正阳县小喜家庭农场租种500亩耕地，但直补资金没有得到，仍然发放给土地确权归属者，对耕地地力提升不愿多投入。加之补贴资金发放后，大部分种植户仍然沿用传统模式，影响了保护资源、提升地力的政策效应。

3.3农资价格上涨弱化了惠农政策

近年来，农资价格上涨过快，增加了农业生产成本，表面上看，农产品价格上涨了，农民增收了，但实际上减去成本后，增收不大或者不增收，务农农民与外出务工相比，收入差距较大。再加上自然灾害、农产品市场不稳定等因素，造成惠农政策补贴与农资涨价、农产品价格偏低问题比较突出，农户经营风险增大。据黄磊家庭农场负责人介绍，近两年来，农资投入同比每亩增加80元左右。

3.4保险产品缺失增加了经营风险

农业生产受天气影响较大，尤其是设施农业、特色产品等若遭受自然灾害，经营风险加大，绝大多数生产者无力承受，在一定程度上挫伤了农民的积极性。正阳县温氏种植农民专业合作社2016年建成12个150米长、10米宽的瓜菜大棚，经营效益也很好，但2017年的一场大雪，12个大棚不同程度受损，影响了农民发展设施农业的积极性。

4、对策建议

4.1加大投入，因地制宜定标准

要加大财政对“三农”的投入力度，确保惠农政策发挥重大效应。在耕地地力保护方面，适当增加补贴资金，在原有补贴100元左右的基础上，考虑农资涨价等因素，以每亩180元左右为宜。高标准农田建设，要因地制宜，合理规划，本着缺啥补啥的原则，优化资金比例。就正阳县而言，北部片区除涝治理是每年开发的重点，需开挖疏浚大批沟渠，整修大量道路，土方量较大，南部稻区以兴利为主，突出渠灌、井灌，整修大量路桥，土方量相对较少。应结合实际，因地制宜确定开发投入标准，目前亩均投资1900元为宜，并允许合理调配。农机购置补贴资金重点要向农业大县倾斜，对刚性需求要尽量满足，加快农机农艺融合发展，提升农业生产全程机械化水平。同时要加大烘干、环保降尘设施农机、冷链物流设备的补贴力度。病死猪无害化处理补贴要向生猪生产大县倾斜，根据生产实际进行补贴。

4.2创新机制，避虚就实稳直补

优化惠农补贴结构，坚持谁种地谁得补贴这个原则，提升农民种地积极性。同时，在合理调整现有补贴标准的前提下，将增量部分向新型农业经营主体倾斜，有效发挥强农惠农政策效果和资金效益。要创新机制，扩大补贴范围，设立目标价改革试点和花生直补试点。尤其是要重视对花生产业的补贴，因为花生单产是大豆的2倍，经济效益是大豆的3倍，出油率是大豆的4倍，在中美贸易战大背景下，从适宜种植区域、单产提高、加工增值和市场需求等方面，花生的潜力明显大于大豆，需要上级部门加大对花生产业的政策支持力度，保障国家的粮油战略安全。

4.3注重引领，农资服务延链条

规范农资市场，建立健全市场保供稳价体系。支持各类社会化服务组织发展，推广农业生产经营环节服务外包、土地托管、代耕代种、联耕联种等综合服务模式，延伸农资服务链条。

4.4整体联动，多种模式强支助

最大限度地发挥惠农政策效果和资金牵引效力，带动各方面投入，采取财政直补、以奖后补、贴息替补等多元投入激励机制，促进强农惠农投入稳定增长，形成新型工农、城乡互补关系和综合帮扶格局，推进“三农”工作健康顺利发展。

4.5无缝对接，撬动金融拓服务

综合运用激励、补贴、税收优惠等政策工具，促进金融机构对“三农”的支持力度。要简化程序，拓展服务产品，拓宽服务领域，重点支持发展农户小额贷款、新型农业经营主体贷款、种养业贷款、农业产业链贷款等。积极引导互联网金融，发展农村普惠金融，为“三农”提供更多金融支持。

4.6优化结构，增品扩面防风险

要把农业保险作为支持农业发展和农民增收的重要手段，建立健全农业保险保障体系。要扩大保险覆盖面，增加保险服务产品，进一步发展关系国计民生和国家安全的农作物保险、主要畜产品的保险、重要“菜篮子”品种保险，推广农机具、设施农业、渔业制种保险等业务，推进主要农作物由成本保险向收益保险转变。

4.7绩效考评，细化责任严监管

建立农业支持保护政策工作领导小组，健全工作机制，细化工作责任，完善工作制度，做到有章可循，确保阳光操作。同时，要建立考核评价机制，加强事前、事中、事后监督，通过考核评价和机制引导，督促各项政策精准落实，达到政策效果与政策目标一致的目的。

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