生态文明背景下的国土空间规划体系构建探析

生态文明背景下的国土空间规划体系构建探析

褚夫平，滕磊，温童媛

招远市自然资源和规划局 山东省烟台市招远市 265400

摘要：自党的十八大以来，习近平总书记就多次强调了“绿水青山就是金山银山”的发展理念。在这样的背景下，对生态文明建设工作提出了全新的要求，并且针对国土空间规划工作提出了制定国土空间开发保护制度的建议。由此来看，生态文明背景下的国土空间规划体系构建十分重要，也就意味着我国的国土空间规划从之前的单纯重视空间开发转变为生产、生活及生态三位一体的综合空间规划转变。文章基于国土空间规划体系构建过程中需处理的关系，提出了具体的生态文明背景下的国土空间规划体系构建措施，以便为国土资源的合理有效利用提供一定的参考。

关键词：生态文明；国土空间规划体系；国土空间

引言

在建设生态文明的社会发展体制下，人们对生活质量提出了更高的要求，同时，也立志于追求更高的生活幸福指数。在这一大背景下，对当前国土空间规划提出了更高的要求。因为良好的生活环境可以极大地满足人们的多方面追求。在实行国土空间规划过程中，首先要满足生态文明建设。只有满足了生态文明建设，才能寻求到更均衡的人与自然和谐长久发展。满足生态文明需要是国土空间规划中的一大重要变革，需要从多方面充分认识到其重要性与不可缺少性。在生态文明的视野下，再认识国土空间规划应首先从其大体系中去了解核心价值观，了解到生态文明视野下我国国土空间规划中存在的核心问题，探究生态文明如何在国土空间规划中产生核心作用。为了完成这些问题，需要站在生态文明的角度针对当前我国国土空间规划进行多层次、多维度的分析，以达到解决当前国土空间规划问题的目的。

1国土空间规划的历史与现实

国土空间规划在长期以来都被各国政府高度重视。随着世界空间规划整体环境体系的发展与日渐完善，国土空间规划已从最初的居民居住区的规划扩大到整个城市的整体规划，由点到面，慢慢展开而来，逐渐从进行开发规划演变到保护环境与生态文明的规划。我国在新中国建立初始阶段，主要将国土空间进行了功能布局的区域规划，从东北地区被确定为重工业发展区域，再到西部大开发，最后到如今的珠三角、长江三角洲的区域经济规划等，都是我国按照国土空间进行经济、功能布局的重要典型案例。我国国土空间规划的一步步演变，受到了我国不同时间阶段的政策因素与政府管理体制、经济发展策略的影响。从我国当前完善国家治理体系与治理能力的时代要求出发，结合当前符合生态文明的总体建设要求，我国政府针对国土空间规划制定了相应的法律法规，以适应当前我国以及世界的环境新形势要求，针对新的环境变化，建立了适合时宜的新制度下的国土空间规划体系。当前，我国国土空间规划面临着新的时代要求。由于国土空间规划较为独特的价值体系，面向未来，需要考虑如何实现可持续发展的目标。国土空间主体区域规划、城乡地理规划、空间土地利用规划等是我国主要涉及的国土空间规划。由于它们之间有着紧密的相互生存关系，因此国土空间规划的贯彻与落实执行在一定程度上被影响。虽然我国国土空间规划的工作方法和相关规定已逐渐完善，但是由于当前我国的国土空间规划门类较多、体系庞大等，我国国土空间规划存在有多差异层次、多维度的效力较低问题。在追求可持续发展的当下，提倡生态文明建设，使我国国土规划面临着一定程度上的改革挑战。

2建立国土空间规划体系的意义

党的十九大报告深刻阐述了生态安全的重要性，指出要“坚定走生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路，建设美丽中国，为人民创造良好生产生活环境，为全球生态安全做出贡献”。在生态环境已成为关系党的使命宗旨和关系民生的重大问题的情况下，生态安全成为国家安全体系的重要基石。无论是在古代还是在现代，生态安全对国土安全的影响都是十分明显的，因为没有肥田沃土、绿水青山的国土是不安全的国土。生态不安全会直接影响国土的质量和实用价值，进而影响生产力发展水平和可持续发展能力。生态安全也是资源、能源安全的重要基础。生态系统作为人类生存和发展的客体系统，构成人类生存和发展的空间，是人类生产资料和生活资料的来源。维护好生态安全，才能以健康稳定的生态系统为经济社会发展提供充足、稳定、可持续供给的资源、能源。粮食作为人类赖以生存和发展的必备物质，重要性不言而喻，其关系到国计民生，是经济和社会发展的基础。

3我国国土空间规划体系的现状

3.1标准不一、内容庞杂

由于“多规”有着不同的标准体系，从规划成果上看，其实就是用地指标、空间坐标和发展目标方面衔接困难。当在不同类型的空间规划中落实相应的技术标准，就会使同一个空间主体产生对种矛盾。一般情况下，是根据各功能区的政策、管制要求、开发方向以及定位等来规划主体功能区的，进而反映出空间政策具有约束性的特点；土地规划和利用重点关注建设用地以及耕地保护的控制目标，以加强对建设用地增长和农田保护红线的控制，反映出土地资源的约束性；空间布局和城乡发展方向是城乡规划的重点关注对象，又再次反映出空间引导的约束性；而缺乏健全的整体体系的原因，主要是各类型规划之间的内容各不相同。

3.2缺乏统一的用地分类标准

村庄规划属于城镇边界之外的详细规划，主要涉及两项问题：①村级土地利用规划；②村庄规划合一问题。目前用地分类还存在缺乏统一的用地分类标准问题，具体主要表现在以下几个方面：村庄规划对土地的使用，将重点放在了其经济以及社会属性；粗略的将村庄农用地定义为“非建设用地”，不符合国土空间体系的要求，也不利于村庄建设发展；在用地上分类的不足对村庄规划“多规合一”的实施产生了不利影响。

3.3在规划上导致资源浪费

目前，我国的国土规划工作者们，对于国土空间的规划认识还不够全面，在规划过程中的考虑也就存在不周全的地方，比如对生态环境考虑不到位，未将其完全纳入国土规划的考虑范围内，因此会导致国土规划不协调。由于我国的国土空间规划体系还不够成熟，就会使我们在规划建设过程中，可能会出现重复或者脱节的规划，而按照这种规划进行建设，则会造成有的地方建造过后又进行二次改造，而有的地方则是一次都没有建设过，这将使资源严重浪费，是不利于我国国土空间规划持续健康发展。

4生态文明背景下国土空间规划体系的构建措施

4.1准确评估资源及环境承载力

在不破坏生态环境或者尽量降低对生态环境破坏程度的前提下，实现可持续发展的目标。但这一目标的实现，需要以资源环境承载力精准评估为基础，从评价结果出发制定科学合理的规划方案，在最大化保护生态环境的基础上不断提升经济发展水平。在实际评估资源及环境承载力的过程中，需要从水资源、耕地资源等方面做出全面的考虑，以此最大化提高环境资源承载力评估数据的精准性，随后从评价结果最低的一个方面入手，制定出生态环境保护和经济发展和谐共存的国土空间规划体系，以此确保整体的国土空间开发强度维持在资源环境的承载能力范围之内。

4.2提高完善国土空间规划体系建设的技术

由于我国的国土规划体系建设者对于生态的概念理解不完全，对于在体系建设中保护生态方面的技术自然也不全面，因而要想在生态文明背景下规划好国土空间，就必须提高我国规划工作者的整体素质，让他们认识到环境生态在规划过程中的重要所在，进而去研究探索环境生态保护，提高我国的国土空间规划建设技术。同时，我们在规划的过程中，也应当做到与时俱进，积极学习其他国家的先进土地规划和环境保护方法，取长补短，完善提高国土空间规划技术，为我国的国土空间规划体系的建设提供更好的技术支持。

4.3明确三层级垂直型的国土空间规划体系

空间规划作为政策工具主要协助国家调整空间发展，因此可知，空间规划体系层级的设置与行政管理体制息息相关。为了解决我国目前规划体系中存在的问题，要按照相关要求，以构建分级管理、相互衔接、全国统一的空间规划体系为目标，并从国外借鉴构建经验，使国土空间规划体系呈垂直型，也就是在市县、省和国家对国土空间规划进行统一编制，将其作为首要规划目标，再由其统领其他规划、部门政策、实施方案以及行动计划，以此形成三层级垂直型的国土空间规划体系。

4.4依托多规融合平台，开展多专业合作，推进新型城镇化

新型城镇化建设对国土空间规划体系提出了新的要求，即坚持以人的城镇化为核心，建立社会公平思维，缩小城乡差距和区域差距，高效推进城乡统筹发展能力和水平，实现城乡一体，双轮驱动。这一过程具有跨学科、复杂性和现实性的特点，需要强化“多规合一”有力支撑，吸取以往各部门主导“多规合一”的教训，从多学科、多目标及更具综合性的“多规合一”视角出发，经济学、社会学、地理学、生态学及大数据科学、计算机科学等多学科借鉴、相互合作、博采众长，完善多规合一理论构建和分析方法，为开展新型城镇化建设提供重要基础和决策支持。实践证明单凭一个部门闭门造车是行不通的，只有把各专业规划的人才、技术、经验等集成研究，组建专业团队才能实现“多规合一”，保障国土空间规划工作有序开展，推进新型城镇化建设顺利实施。

4.5明确发展规划与空间规划两大体系

我国为了探索发展规划和空间规划之间的关系，颁布了《关于“多规合一”的通知》，其中明确提出要推动生态环境规划、土地利用规划、城乡规划以及经济社会发展规划的“多规合一”，其中的“合一”包括空间和发展两种类型的规划。在之后发布的文件中，又明确提出要对各类空间规划进行统筹、编制的空间规划要具有统一性、不断提高规划覆盖率等要求。由此可知，各类空间规划才是“多规合一”的重点关注对象，而对发展规划的“合”还没有到时候。所以，我国的发展规划和空间规划两大体系在长时间内都会处于并行状态，明确发展规划和空间规划的职责，使其自成体系。空间规划要根据发展规划的任务和要求进行，并在过程中实现其的相关任务和要求；在制定发展规划时，需要结合空间开发的适宜性、空间要素的配置以及资源环境的承载力等内容，以明确发展目标和任务。

结语

总之，在构建我国国土空间规划体系的过程中，对于生态文明的问题多加考虑，将会使国土空间规划体系更加完善，也更为和谐。生态环境与我们的生活息息相关，或许破坏它，我们可以得到一时的飞速发展，但破坏残留下来的问题将会让我们在今后花费更多的精力去修复。因此我们不如在建设体系之时就将其考虑进去，虽然比只考虑规划要麻烦许多，但是这样才能在规划建设完成之后，不留下难以解决的生态问题，真正利用好国土空间，实现人与自然的和谐发展。

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