多重视角下的村庄规划探索——以三江县平文村村庄规划为例

多重视角下的村庄规划探索——以三江 县平文 村村庄规划为例

蓝宏

广西万瑞建筑设计咨询有限公司 广西壮族自治区南宁市 530001

摘要：文章以当下正在编制的实用型村庄规划为例，从国家宏观政策背景、政府管控和村民主体意愿等多重视角探索，探讨实用型村庄规划在实际编制所遇到的问题与提出解决的途径。为编制切实能指引村庄发展和管理的规划提供经验借鉴和建议。

关键词：多重视角、实用型村庄规划、国土空间规划、三江县

1. 引言

“十九大”提出乡村振兴战略，按照“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的总体要求，乡村建设规划再次被提到国家战略高度。乡村作为自然资源聚集地、脱贫攻坚主阵地、城市休闲目的地、精神家园承载地，其规划建设工作重要性不言而喻。

现阶段，村庄规划面临土地产权、政府管控、部门融合、农民意愿等非常复杂的政策导向和客观环境影响因素，有着诸多的不确定性。但是作为基层实施性规划，承担着乡村振兴一线指挥棒的重要任务，各地正以空前的积极性推进村庄规划编制实施。实施乡村振兴战略和规划体系改革背景下村庄规划的编制内容与方法也必须做出相应调整，因地制宜、分类指导、以人为本、强调民生，这将是一个逐步探索、总结经验的过程。本文基于多重视角来考虑村庄规划的编制体系，是因为实用型村庄规划须根据村庄的实际情况，结合客观环境需求，解决村庄发展的基本问题，突出农村特色，易于实施、便于管理、看得明白，只有充分了解并尊重村庄的独特性及村民的意愿需求，才能最终实现乡村振兴，实现城乡统筹、和谐共生。

平文村隶属于广西三江县侗族自治县同乐苗族乡，距离乡政府为8公里，距离县城所在地为50公里，是一个以侗族为主的少数民族村落。村庄地处江南古陆南缘，属九万大山穹褶带和龙脉褶断带之间，地貌陡崖窄脊山。平文村实属穷乡僻壤之间，资源与物资贫瘠，村民自给自足，无优势产业。是亟需开展村庄规划编制，成为村庄发展的必要途径。

2. 村庄规划的发展历程

村庄，是我国对农村居民点的统称。中国农村经历了几千年的长久的发展历程和历史积淀，造就鲜明的地域特点和民族特色，改革开发以来，随着社会经济的快速发展，农村建设水平也在不断相应的提高。目前，我国农村生产生活方式的不断更迭，带来了农村生活、生产方式和居住环境的根本性的重构，在这个发展过程中，村庄规划将成为其他各项事业发展的基础。以下三类为不同类型村庄规划的特点。

2.1村庄整治规划

村庄整治规划指的是农村村容村貌和生活条件在短时间内得到一定程度的改善，它的内涵十分丰富，主要包括村庄土地利用规划、村庄建设规划以及村庄发展规划等诸多方面的思想和内容。农民是村庄整治规划在整治工作中扮演着的实施主体和收益主体地位，规划以完善村庄内部各种基础设施和公共服务设施为首要任务，本着一切从农村实际情况出发，结合农村当地地形地貌特征，因地制宜进行村庄整治规划。注重自然环境保护，保持原有村落格局，维护乡土特色，展现民俗风情，弘扬传统文化，倡导文明乡风，村庄整治采取政府帮扶与农民自主参与相结合的方式。

但由于村庄整治规划在编制过程中群众参与度不多，使得村庄发展不能有效得到规划主体的建议。此外，村庄整治规划无法体现地方特色，村庄整治规划是个繁杂的综合性规划，有的地方为了缩短整治规划的周期，采取方案中的整体布局、交通设计、住宅设计等等都参考发达的地区，没有真正考虑到本地区的乡土文化特色，造成千村一面，城乡一貌，这不仅从空间上破坏了原有的村庄特色，也对农民的生活习惯和社会结构产生误导。无法以延续村庄的文化传统、地方特色为整治规划的重要任务。

2.2村庄旅游规划

村庄旅游规划的工作内容是根据当地旅游资源特色和开发潜力，结合村庄村民发展需求，统筹规划旅游产业布局，安排基础设施配套建设，合理开发旅游服务功能，注重旅游资源和生态环境的保护。村庄旅游规划以乡村为依托，以农民为主体，以乡村优美的自然条件、乡土人情、民族特色、风情地物、乡村文化等为主要吸引物，满足旅游者吃住行游购娱等的一种旅游方式，具有生态性、文明性和低碳性等特点。乡村旅游的核心资源不是村庄建成区，往往是没有建设开发的区域，而这些区域要发展旅游，吸引投资发展建设，往往得依据村庄旅游规划的合理设计。

待开发的旅游村庄旅游资源丰富，旅游产品可塑性高，开发潜力大。但是由于村庄本身经济实力不强，基础设施薄弱，缺乏社会投资吸引力，导致旅游发展所需资金不足，致使村庄旅游在开发项目上得不到保障。此外，已开发的旅游村庄，缺乏相关旅游管理人才，导致服务质量不规范。旅游管理的主要部门缺乏的专业型管理人才，缺乏发展乡村旅游理论方面知识，实践中研究不足，培训工作也不到位。这对村庄旅游可持续发展是个难题也是目前需要正视的问题。

2.3村庄总体规划

涉及村庄总体规划的法规主要有《村镇规划编制办法（试行》《村庄和集镇规划建设管理条例》和《村镇规划标准》3项。通过研读发现，村庄总体规划的主要内容是村庄生产生活用地的布局、村庄产业的规划、中心居民点的建设规划以及对基础设施、公共服务设施、给排水工程、电力电信工程、环境保护与环境设施、减灾灭灾等的总体规划。

对于村庄总体规划存在的不足：一是村庄规划管理与土地规划管理脱节。由于遗留的历史原因和存在的自然条件局限等问题，部分村庄没有编制规划或者规划滞后，造成村民随意、盲目建房，使得村庄规模无限制向外扩张，占用大量耕地。二是缺乏系统科学的村域整体发展规划。发展布局缺乏宏观调控，各村各自为政随意性较强。三是规划基础资料薄弱，地形图等规划资料严重缺乏。

不同类型的村庄规划所解决的问题各不相同，村庄整治规划以村庄基础设施、公共环境、建筑空间的整治规划为重点，村庄总体规划则是从宏观层面对村庄建设和发展进行合理布局和科学规划，村庄旅游规划作为村庄规划的一项专项规划，在村庄总体规划的基础上进行，同时注重了旅游产业发展规划。

3. 村庄规划实施的宏观政策背景

3.1国家乡村振兴战略提出乡村建设新方向

“十九大”提出要实施乡村振兴战略，战略的核心是切实加强规划的统筹管理和系统衔接，形成城乡融合、区域一体、多规合一的规划体系，汇聚全社会力量，让乡村全面振兴，农业强、农村美、农民富全面实现。乡村的建设发展，不再局限于补齐设施，改善环境，而是生活、生态、生产、文化、政治、社会、人才、制度等多元化的建设。乡村振兴战略的实施迫切需要需要以村庄规划为抓手予以落实。

3.2国家要求编制多规合一的实用性村庄规划

在国土空间规划体系建构的关键时刻，国家提出要编制“多规合一的实用性村庄规划”，强调“多规合一”和“实用性”是乡村发展实际需要，也是规划体系改革需要。加强乡村规划体系建设，理清村庄规划和乡村规划体系建设的关系，这将是一个不断改革和完善的过程。

4. 多重视角下实用型村庄规划需求

4.1精准化，为规划管理“一张图”打好基础

以往乡村建设 过程中村民自我建设、自我管理、自我监督的自治基础尚未建立，造就了基础设施维护难、公共卫生保洁难、公共秩序维护难等发展困境。除此之外村庄的规划编制和政府主管部门的管理相互脱节，规划种类杂多而无序，多种规划专项规划与各类专题研究彼此孤立的现象普遍存在，对规范管理、依法管理造成了一定的障碍。因此，如何使规划编制与规划管理有效衔接，同时加快规划编制和管理的法制化、民主化建设进程，是目前各地规划应考虑的问题。

实施村庄“一张图管理”模式，促进规划管理范精细化，需明确用地界限，强调管控要求，注意风貌引导，并采用“图则式”规划管控办法，创造性提出村庄规划“一张图”管理图则，积极引导规划落地，实现精细化编制与管理。

4.2充分发挥村民主体作用，引导村民全方位参与规划编制

4.2.1村民意愿构成

村庄规划中的村民意愿是指村民对村庄整体发展的想法、村民对个体生产生活和村民资产的意向。坚持农民主体地位，以村民为中心，以村民的迫切需求为导向，充分调动村民的积极性是避免把编制村庄规划变成替村民包办的原则。村民意愿反映了村民对村庄土地权益、产业空间布局、建筑整体风貌、绿色生态环境、基础服务设施、公共服务设施等多方面问题的理解和认识，是村民对村庄美好发展的真实愿景。这种村民的真实愿景广泛存在于村庄规划的编制、实施和管治中，是村庄规划的重要组成部分。

4.2.2村民参与的局限性与解决途径

村民是村庄的主人翁，就村庄整体发展与个体村民的生产生活而言，村民最具发言权。然而村民“思想相对落后、文化水平较低”的群体特征，难以实现专业性的参与。村民意愿的局限性体现在其合理性方面，在实际的村庄规划中，有很大一部分的村民意愿不仅脱离实际，还违背了政府法律管治要求。有如下几点原因：一是这与村民受教育程度不高，自身能力有限，对规划的认知不足有关；二是对法律约束的认识以及对个人利益的诉求不清晰；三是村民提出的意见经常不被采纳，参与积极性很大程度上被扼杀。因此，在规划中要征询村民意愿转化为对专业规划的建设指导意见，则需向村民普及专业规划知识，同时强调规划的直观性，将规划与“村规民约”相结合。同时村庄规划对村民合理、合法的规划意愿应予以尊重，对不合理、不合法、不采纳的诉求则需向村民耐心讲解原因，以此保证村庄规划的科学性与客观性。

4.2.3实际问题中如何提高村民参与积极性

在实际案例中，三江县同乐乡平文村村庄规划坚持“从善如流、共同缔造”，高度重视村民的意见和诉求，在调研初始邀请驻村第一书记、村两委、各屯屯长及村民代表成员召开村庄规划编制动员会议，充分发挥村屯干部的桥梁作用，强化编制团队与村民之间的互动。在传统问卷调研、入户访谈等形式基础上，与村民共议，引导和鼓励村民积极参与规划编制，充分表达村庄生活的美好愿景。在此过程中，村民参与村庄规划的热情不断高涨，驻村第一书记与村支书主动参与规划编制，提出平文村目前急需解决的问题并畅谈村庄发展愿景，村民们积极发表意见，村里能写擅画的老人自己手绘规划图纸，村民的精神面貌得到了极大的提升，自己亲身参与家园建设当中，村民由“包办规划”转变为“自主编制规划"。

规划的成果固然重要，而在尊重村民意愿的过程，促使恢复村庄自治的机制、让村民重拾发展的信心和动力，才更显得意义重大。所以村庄规划不仅是对空间的规划，更带有社会规划的责任。所以村庄规划的原则是尊重村民意愿。只有围绕尊重村民意愿而设计编制的规划，才是现实可行的。

5. 小结

党的十九大作出实施乡村振兴战略重大决策部署和国土空间编制工作下村庄规划应做到应编尽编，这显著提升了村庄规划重要地位。在多重视角下对村庄规划的剖析，使得规划的引导管控职能更加清晰明了。在不同目的下的村庄规划需要解决的问题各不相同，实用性村庄规划强调规划的国土空间管控用途，强调用地指标的严控，是从宏观层面对村庄建设和发展进行合理布局，科学规划。在今后的村庄规划中，应该明确目的，抓住重点，做出科学、实用的村庄规划，从而推进我国新农村建设的快速健康发展。

参考文献

1. 靳相木,张闯,李乃民.实用性村庄规划的编制实现路径[J].中国土地,2019(10):31-33.

2. 祁远晴.村庄规划科学编制与有效实施的策略研究[J].建筑与文化,2019,(05):27-29

3. 张灵芝,曾毓隽.国土空间规划背景下村庄规划编制的思考与探究[J].城市建筑,2019,16(19):136-139.