服务政府，适应政府审计转型-----创新全过程跟踪审计

服务政府，适应政府审计转型 -----创新全过程跟踪审计

赵元正

杭州信达投资咨询估价监理有限公司 浙江 杭州 310000

摘要：即将出台的“四十五”规划中政府投资建设项目必不可少，随着各项改革的全面深化，政府审计工作也在转型，向着审计全覆盖方向发展，作为社会咨询机构应该适应时代，及时作出调整，创新全过程跟随审计服务。

关键词：政府投资建设项目；审计转型；创新；全过程跟随审计

二〇二〇不同寻常，全球新冠疫情爆发，欧洲局势分乱，美国大选闹剧不断，而祖国仍在稳健增长，国内生产总值即将突破一百万亿元。2020年是祖国全面建成小康社会的收官之年，中国即将开启全面建设社会主义现代化国家的新征程。随着2万字《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五远景目标的建议》的提出，祖国将走上新型强国崛起之路。在全球经济不景气、大环境投资低迷、“四十五”规划的背景下，政府投资建设就必不可少，加大建设项目投资，能扩大社会需求，推动经济发展。

随着各项改革的全面深化，全社会法制意识的增强，某地审计厅提出“当前和今后一个时期，扩大有效投资依然是推进供给侧改革、加快经济转型升级的重要手段，政府公共建设项目的规模和力量将持续加大，审计监督必须跟进。”建设项目投资加大力度，政府审计工作也会跟上到位。2019 年 10 月《审计署办公厅关于进一步严格规范投资审计工作的通知》明确要求各级审计机关在 2019 年年底前坚决纠正“以审代结”行为，终于在全省范围内扭转了只专注于单项工程结算审核的投资审计局面，逐步走向依法履行政府投资审计监督职责的正确轨道。政府投资审计正在转型，从传统造价审计向审计全面覆盖方向转变，需要社会咨询机构不仅仅单纯提供造价审计服务，还需要新增工程建设项目全面覆盖的审计服务。创新审计服务、创新全过程跟踪审计势在必行。

依据法律、法规和政策规定，政府聘请社会咨询机构参与全过程跟踪审计工作，能加强业主单位建设项目管理水平、能协助业主履职尽责、能助力项目顺利完成、能提高投资绩效。服务政府，为建设项目保驾护航，是全新模式的审计服务的服务理念。如何创新政府投资建设项目全过程跟踪审计服务（以下简称“跟审”），如何提高跟审服务质量，本人谈下自己的工作思路和总结，供大家参考：

1. 创新之举一：提前介入，创新跟审方案和审计重点

传统造价跟审服务介入时间是在设计招标完成后，而全新模式的全过程跟踪审计服务最佳介入时间是在可行性研究报告编制完成后初步设计报告编制前，越早介入越有利于业主，越有利于项目稳健推进。签订跟审合同后，我跟审组需要向业主提交《全过程跟审实施方案》，跟审方案编制依据尤为重要，本人参考的是《政府投资条例》、《公共工程项目跟踪审计指南（国家审计指南系列丛书）》、《某地审计厅关于印发某省重大公共投资项目跟踪审计实施细则》等其它国家、省、市区级文件。本人将审计的重点落在“三阶段八环节”，三阶段分别是前期阶段、实施阶段、项目实施后阶段，八个主要环节分别是：基本建设程序、资金使用管理、土地征迁、招标投标、项目建设、项目实施后服务、其它政策落实情况、绩效评价及考核。

2.创新之举二：前期工作回头看

编制跟审方案后，我跟审组将向业主索取前期所有过程资料，对上级重大政策、内部会议决策的落实情况进行核对，将已发生不太符合规定的情况告知业主，并协助业主完善工作制度，建立内审机制。政府投资项目公共类建设项目的业主往往不备专业的工程技术人员，承担建设项目主管部门比如教育局、公安局、文广局、体育局、城管局等单位，机关单位通常不会设置工程管理处，临时组建的项目指挥部的工作人员一般由机关干部组成，这样可能会缺乏一定的工程建设管理经验，工程建设管理区别其它业务管理，这样就可以在前期决策、项目实施过程中存在一些管理风险。跟审组介入后，参照《某地政府投资工程项目建设单位内控管理办法》等文件，对业主内部与建设有关的制度文件、会议纪要进行梳理，并加以补充完善。参照《“三重一大”集体议事决策制度》和财政部《单位内部控制规范》等文件，对业主决策程序是否程序、是否合规提供跟审建议。参照法律、法规、规章、规范性文件，核对业主在项目立项、报批、备案实施过程中，是否符合基本建设程序要求。本人曾为业主提出过跟审意见，在分析某省交通规划和某市土地利用总体规划后，发现项目规划中20公里道路和土地规划不一直，提前告知业主并协助业主与相关主管部门对接，调整用地指标后确保该项目能够按照计划落实实施。

3.创新之举三：提供财务审计服务，协助完善跟审工作

我跟审组进驻现场后，除了配备工程师外，还配备了专业的财务人员。财务人员能为业主所需的项目资金申报、筹集、使用管理、财务竣工决算、结余资金使用方面提出合理化建议。能为财政预算资金、地方政府债券资金、银行贷款、PPP融资模式等方面提供业主决策依据，并协助业主编制资金到位明细表。核对明细账、总账、报表是否一致，编制资金使用计划，为资金使用管理为业主提出预警。参与业主和银行就工程款专户定期核对账务流水、账目，协助业主完成的定期、不定期、年度、季度、内部、第三方等的财务审计任务。为业主在财务竣工决算阶段的大量、琐碎的财务基本工作上提供便利，确保项目竣工决算能顺利、及时完成。本人参照《会计准则》、《基本建设项目建设成本管理规定》、《某市政府投资项目建设单位管理费操作细则》等文件，为业主提出过跟审意见，在分析项目概算中建设单位管理费和已签署的代建协议对比后，发现代建管理费远超建设单位管理费，提前告知业主并协助业主及时调整代建协议，避免了超付问题的发生。

4.创新之举四：关注政府审计问题重灾区，杜绝土地征迁中违纪违规事件的发生

土地征迁费用支付方面，往往是业主最易忽视、最易滋生腐败的环节，根据《土地管理法实施条例》、《国有土地上房屋征收与补偿条例》等文件，某区在征迁操作中实行属地管理原则，征迁工作往往由地方政府去实施，业主支付征迁费用。业主往往也会缺乏法制和防范风险的意识，大多数的机关领导认为仅就实施支付行为，不承担主要支付管理责任，加上本属于审计问题多发区。业主对征迁工作避而远之，造成地方政府上报多少费用就支付多少费用，无任何凭证也于以支付，最后各类问题的发生。以往也仅在竣工决算环节才实施常规审计，势必会造成总项目超概算、征迁不及时造成重大索赔、违纪违规等重大问题，给政府造成不良社会影响。我跟审组提出趁早关注政府审计重点，降低日后政府审计风险。跟审组在实施过程中，严把征迁支付审批环节，核对说明及其附件清单，查看付款资料是否齐全，支付标准是否合规，评估报告要素是否齐全、合理等，也为业主大大降低财务支付风险，规范支付程序。参照《某区拆迁安置管理办法》、《某区住宅用房收购安置办法》、《某区征地拆迁方案》、《某建设单位住宅用房收购制度》等文件及相关会议纪要，本人曾为业主提出过跟审意见，分析赔付标准及实际赔付协议，发现因计算错误、理解歧义、伪造资料等问题，可能会多赔付金额180余万元，提早发现问题，避免国有资金损失浪费。

5.创新之举五：适应建设领域招投标环节的特殊性，协助业主科学、择优、经济的选择中标单位

根据《招标投标法（修）》、《招标投标实施条例（修）》、《必须招标的工程项目规定》等文件，通常政府投资建设项目在实施中倡导公开招标，但围标串标的现象屡禁不止，我跟审组会协助帮助业主在市场充分竞争的环境中科学、择优、经济的选择实施单位。在初步设计申报环节，跟审组将协助业主提前和发改委沟通，明确招标方式、标段划分、项目特殊要求。协助业主和招标管理部门、公共资源交易中心、预算审核部门充分沟通，规范招标文件编写、准确地编制工程量清单、科学地编制工程预算。协助业主对于无信息价的材料，工程消耗量较多的钢筋、混凝土，特殊专业的分包单位、中标供应商进行考察、询价、询标、对标等工作。招标完成后，协助业主与中标单位按投标文件承诺、招标文件合同条款等要求签署建设工程相关协议。本人曾为业主提出过跟审意见，分析投标文件和询标会议纪要中标单位的承诺，当时把主要品牌、主要产品参数详细写入合同附件。项目实施5年后发生的经济纠纷案件，提供了有利于的司法依据。

6.创新之举六：项目实施阶段，改进传统跟审服务模式

除了投资控制中最核心的造价审计服务外，我跟审组还提出对进度、质量、安全、环保、档案的管理要求。历来政府机构最关键的年度工作目标就是项目投资完成情况，根据《某市建委投资绩效考核》、《某地编办考核明细》等文件的要求，跟审组严格按照参建单位上报的《施工组织设计》、《年度建设计划》等文件，去核对项目进度、进场施工力量、材料进场速度等，提前向业主指明可能会造成工程进度滞后的潜在因素。严格把好材料、施工工艺环节，协助业主督促参建单位按照《施工质量管理条例》、《监理通则》、《施工质量通病导则》等规范文件要求落实施工。现阶段，政府审计越来越侧重在环境保护方面发现问题，我跟审组会协助业主对照《初步设计批复》、《环评批复》、《环境监测方案》等文件中明确的必做内容去检查。另外如何以最小的成本提升项目整体管理水平，本人认为可以在档案管理方面加大跟审力度。本人曾为业主提出过跟审意见，在施工招标后尽快落实档案管理单位，有利于各项文档的收集和整理，让检查、巡查变为业主向上级主管部门展示项目管理绩效成果，为业主日后评优、申报奖项提供了捷径。

7.创新之举七：虎头虎尾，完美收官

完成各类投资后，业主也会放松工作状态，很容易造成遗留问题变成历史难题，问题一拖再拖。我跟审组会督促业主及时做好完工验收、竣工验收，按照合同催促参建单位及时上报价款结算资料，协助业主审核结算金额，确保结算工作能顺利、准确地完成。很多业主竣工后的不清楚之后的工作程序，我跟审组会指导业主办理工程竣工档案归档、安排场地测绘、办理房产证、组织财务竣工决算、移交使用单位、商铺招租等项目后期服务。本人曾参与过某市公共投资审计调查项目，仅一个地市就存在1500亿的投资项目未办理项目移交，产权归属也不清晰，撰写的审计信息专报得到市长、人大主任等机关干部的重要批示。

8.结束语：

创新模式下的全过程跟踪审计是一个审计全覆盖和全寿命项目管理的最终体现，跟审服务遍布工程建设项目的每个环节。只有具备全方面建设项目管理知识体系的人才，才能适应新模式下的跟审服务，优秀的跟审单位完全能替代代建单位、招标代理、造价咨询的工作，也和现阶段倡导的全过程咨询的理念相一致。只有具有咨询、代建、招标、造价、监理经验的大型咨询服务单位，才能有效地协助业主做好创新型全过程跟审工作。有很多实践经验，因篇幅原因不能细讲，因为需要关注的审计要点也实在太多、琐碎，作为跟审同行中的一员，不断学习，适应审计转型，也希望同行批评指正，一起进步。

参考文献：

[1]谢永刚在2020年投资审计工作会议上的讲话(20200526)。