边检机关出入境证件真伪认定研究

边检机关出入境证件真伪认定研究

张世硕

石家庄出入境边防检查站 河北石家庄 050000

摘要：随着世界范围内国家、地区间交流的空前广泛，我国出入境人员数量持续增加，而出入境证件作为出入境人员能够进行正常出入境活动的必备条件，证件的真实有效是持用人进行出入境活动的首要条件和关键因素。《中华人民共和国出境入境管理法》（《出境入境管理法》）的出台实施，明确赋予了边检机关对出入境证件真伪认定的权力。但在具体实施中，由于相关配套的法律解释较少，一定程度上影响了边检机关的执法成效及执法公信力，如何完善出入境证件真伪认定的相关制度规范成为边检机关合法、高效行使权力面临的首要问题。本文将从出入境证件认定的概念，出入境证件的认定、鉴定、鉴别的含义区分，指出边检机关出入境证件认定工作中存在的问题，并提出了提高边检机关出入境证件认定工作专业化、规范化的建议。

关键词：边检机关；出入境证件真伪认定；规范化

一、边检机关出入境证件真伪认定的现状分析

（一）主流观点

当前，关于出入境证件认定主要存在两种主流观点。一是将边检机关出入境证件认定看作技术调查中文件检验的体现形式即“出入境证件真伪的鉴定指有关机关对所提交的出境入境证件真伪的问题，进行技术性比对、判断，并出具鉴定意见的过程。”该种观点突出了边检机关对出入境证件在客观事实层面进行的技术认定。

第二种主流观点主要依托于《出境入境管理法》第69条关于出入境证件真伪认定权的规定：“出境入境证件的真伪由签发机关、出入境边防检查机关或者公安机关出入境管理机构认定。”出境入境证件真伪认定是指出入境边防检查机关对真伪存疑的出境入境证件运用文件检验的理论、方法和专门知识及其他技术和辅助手段综合分析，判定其是否存在伪造、变造等情形的行政行为。该观点将边检机关对于出入境证件的认定视为一种行政确认行为，突出边检机关在事实方面基础上结合法律等多层面对证件认定进行综合考量。该观点在实务中被多数边检站采纳，成为其实施出入境证件认定权的主要依据，下文也将针对此观点进行具体解读。

（二）具体解读

1.认定的主体

《出境入境管理法》第69条规定了出入境证件的认定主体为我国的出入境证件签发机关、出入境边防检查机关、公安机关出入境管理机构。由于出入境证件的特殊性，上述三个特定的出入境主管部门作为行政主体可根据具体的职责划分，指定内部专门的机构和人员具体实施认定行为，但是只能以其行政单位的名义作出认定。

2.认定的对象

出境入境证件真伪认定的工作对象包括护照及其他旅行证件；签证、签注、临时入境许可、停留居留证件，出国（境）证明、名单；边防检查验讫章、印章以及出入境边防检查机关需要查验的其他证明文件。此外，由于我国特殊的国情，我国还有内地与香港、澳门和台湾地区往来的区域性出入境证件。

3.认定的范围

在执法实践中，只有某特定的出入境证件在使用过程中真实性引起争议、或者出入境主管部门在查验过程中认为存在伪假嫌疑，才需要对其进行认定，并出具相关的书面认定结论，即并非所有在出入境活动中使用的出入境证件都需要进行真伪认定。例如驻外使领馆或地方出入境管理机构签发签证类证件，边检机关对出入境人员实施出入境边防检查的过程中对出入境证件真实性、有效性的查验等普遍性查验并不能等同于出入境证件认定。

4.认定的内容

出入境证件认定的内容，就是确认证件本身是否存在伪造或变造的情况。在执法实践中，出入境证件认定区别于出入境证件效力认定。出入境证件的真实性是有效性的前提，是持用人能够进行正常出入境活动的首要条件和关键因素，但是出入境证件真实并不必然等同于出入境证件有效。若持证人利用骗取手段获得证件或冒用他人证件，即便所持证件是真实的，但证件本身却是无效的。

（三）出入境证件鉴定、鉴别、认定的概念区分

1.出入境证件鉴定

出入境证件鉴定概念类比于诉讼法中关于鉴定意见的规定，但在法律效力上有所不同。边检站为了解决出入境证件的真伪问题，可以指派、聘请、委托具有专门知识、技能及资质的机构或人士，进行出入境证件真伪鉴定，并作出相关书面意见。由于出入境证件鉴定是指由具有鉴定资质的机构和具有鉴定人资格的专业人员实施的，因此该鉴定意见具有相当的专业性和客观性。

2.出入境证件鉴别

为查明案情，边检站中具备证件鉴别专门知识的人员可以对出入境证件、印章等真伪进行鉴别。《出入境边防检查机关办理行政案件程序规定（试行）》第四十二条规定，鉴别行为是由边防检查站具备证件鉴别专门知识的人员进行，但并没有要求一定要具备鉴定资格。在实践中，出入境证件鉴别才是各边检站辨别疑似伪假证件常用的方式，主要由边检站下设的证件研究部门进行证件鉴别，在这里，出入境证件鉴别更偏重于证研人员用以辨别疑似伪假证件的一种技术手段。

3.出入境证件真伪认定

《出境入境管理法》第六十九条中规定，边检机关具有对出入境证件真伪认定的权力，该法的颁布实施首次从法律层面确定了我国边检机关对于出入境证件的真伪认定权，使边检机关在执法实践中真正做到有法可依。

综上所述，可以看出出入境证件的鉴定、鉴别的概念含义都有一定的历史沿革，都强调对出入境证件本体的物理性质、客观状态等事实层面的真伪辨别，具有专业性和技术性，要求结果的准确性和科学性，属于技术手段。而出入境证件的认定则强调在证件真伪辨别的基础上，综合当事人的主观目的、调查询问、后台的分析研判等多种因素进行综合的考量认定。由于出入境证件认定是边检机关对行政相对人所实施的一种具体行政行为，因此具有直接的法律效力，会产生相应的法律后果。

二、边检机关出入境证件真伪认定的程序

边检机关出入境证件真伪认定的程序，是指特定主体按照一定的步骤和顺序对出入境证件的真伪进行认定。

（一）提出主体

在实践中，可有三类主体提出出入境证件认定要求，一是口岸现场执勤队（科）发现出境入境证件疑似有伪假情形或疑点时，会生成梅沙事件，按规定审批后，将出境入境证件及其他资料送交证件认定部门；二是执法办案部门在案件办理过程中，认为特定出入境证件存在伪假嫌疑，需要相关部门作进一步确认而提出要求；三是边检机关之外的第三方委托边检机关进行出入境证件认定而提出。值得注意的是边检机关一般不接受其他单位的认定委托，特殊情况下经上级机关审批后，可提供必要的协助。

（二）鉴定机构和人员

出入境证件认定主要由边检机关中已经取得公安机关鉴定机构、鉴定人资格，具备证件认定专门知识的人员进行，证件鉴定的程序应按照相关规定进行。执法实践中，主要为证件研究部门中配备的专业证研人员从事证件认定工作。经边检机关认定，应当以单位名义出具出境入境证件真伪认定意见书，在最后签名或加盖行政公章。

（三）部门审核

由于出入境证件认定是一种具体行政行为，具有法律效力和法律后果。因此，为了保障相对人的合法权益，《出入境边防检查机关出境入境证件真伪认定规范》中规定了办案人员应当对认定结论进行审查这一环节，即审查认定的程序是否正当、实体是否公正，并综合采用询问、检验和鉴定其他身份文件用以辅助证明、查询出入境记录和发证记录等手段予以印证出具审核意见。只有经过审查的认定结论才可以作为证据材料。同时，还应将认定结论告知当事人。

（四）出入境证件的重新认定

《出入境边防检查机关出境入境证件真伪认定规范》中规定证件认定人员所属部门领导应当审核认定工作程序是否规范，方法是否严谨，结论是否准确以及是否具有应当重新认定的情形。此外，若相对人对出入境证件真伪认定存疑，也可主动向作出认定的边检机关申请重新认定。

三、出入境证件真伪认定中存在的主要问题

（一）基础建设与人员素养不同

《出入境边防检查机关行政案件办理程序规定》中规定了边检查机关应当保障实施出入境证件真伪认定工作所必需的专业人员、办公场所和仪器设备。

目前，规模和业务量大的口岸大多建立了完善的证件鉴别与研究机制，拥有专业人员队伍、专门的办公场所及精密的仪器设备。而对于中小型口岸而言，从事证研工作的人员大都是“兼职”的后台核查人员或是有基层工作经验但专业能力欠缺的检查员，同时由于业务人才流动性较强，很难在某个岗位“从一而终”这有悖于鉴别人员专业化建设的要求。由于各个口岸实际情况的不同，也缺乏建立较为统一的证研室建设硬件配备标准，不利于证件认定工作的规范化。

（二）认定标准不统一

证件认定人员在对证件进行鉴别时会采取不同方式，原则上应当使用证件样本进行检验比对认定；无证件样本可供参考时，可以利用专业检测设备或仪器对送检证件的防伪特征及标识进行检验认定；当采取以上两种方式仍未能认定时，可以通过出入境证件联网鉴别系统向上一级或其他出入境边防检查机关提出协助请求，也可请示站值班领导批准后，向外国驻华使领馆、证件签发机构进行核实。虽然通过原有的签发记录可以直接获取可疑证件的原始信息来判明其真实有效性基本可以视作零误差，但调取原始信息不仅需要较长的周期，还要涉及与其他部门的合作问题，尤其遇到外国护照时，还需要涉及外事沟通等问题，调取工作更是难上加难。

此外，由于不同国家出入境证件样式丰富，版本多样，尽管我们已整合了多种多类多版的出入境证件样本并建立了全国出入境证件样本库，但由于后续未能实时更新、使用率较低等原因，极大的降低了样本库数据的全面性和使用的广泛性。

在第二种方式中由于出入境证件具有涉外性、复杂性、多样性的特点，通常来说，一本出入境证件会在纸张、印刷、装订以及签发等环节通过特殊油墨、水印、印刷工艺、拆装工艺等方式对出入境证件进行一定程度保护，因此不同的证件查验要点有所区分，也就导致了鉴别方法的千差万别。外加各口岸证件研究室所配备的仪器设备标准也未能统一且证研人员专业素养的差异性，会出现对同本出入境证件存在不同查验方法的现象，这也从侧面说明目前各边检站对出入境证件认定缺乏统一标准的现实问题。

（三）监督机制不完善

《出境入境管理法》赋予了边检机关对出入境证件的真伪认定权，却并未明确规定行政相对人和公众群体如何监督这种权力；而在后续出台的《出入境边防检查机关出境入境证件真伪认定规范》中规定，行政相对人对证件真伪认定结论存疑可申请重新认定，重新认定申请须经原作出认定结论的站值班领导批准。这种“原路返回”式的监督并不能保证认定结论的准确性；此外还规定办案部门对认定意见可以进行审查，而在实际执法中，负责审核的法制部门和负责证件认定的证研部门多为平级单位，甚至在中小口岸，更是将法制工作和证研工作合并实施，这样的组织架构显然是不利于事后监督的。

另一方面，在《出入境边防检查机关出境入境证件真伪认定规范》第五章中虽规定了当事人申请重新认定救济途径及申请的时限和次数，但是并没有明确边检机关审批以及完成重新认定的时限要求。实践中，需要采取出入境证件认定程序的情况往往发生在拦截非法入境人员的时候，对于希望尽快入境的旅客，时间往往都是比较宝贵的，并没有大量时间可以等待复议或重新认定，这就不利于保护行政相对人的合法权益。。

四、完善出入境证件真伪认定工作的建议

（一）提高出入境证件认定工作的专业化

1.鉴别人员的专业化。

出入境证件认定工作的专业性要求从事证研工作的人员具备专业的理论知识素养，应完善人才分层培养机制，完善自上而下的培训体系，加强专业人才储备。在实务中，业务人员个个都做到术业精湛是不切实际的，对于前台检查员应着重培养其发现问题并提交至后台的工作能力，而对于后台人员及从事证研的专业人员，应精心挑选培养，建设一支懂理论、懂操作、懂教学的证研人才队伍，发挥其辐射作用，通过传帮带的方式逐步壮大鉴别人员队伍；加快推动建立统一的鉴定人员资格认证体系，逐步扩大证研技术岗位民警范围，根据口岸实际制定鉴定人员的证件鉴定和样本采集的量化标准，使鉴别人员的理论知识和实践经验更好结合。

2.业务知识的学科化

当前全国证研力量分散且发展较不均衡，证研人员业务知识掌握能力也参差不齐。应加快推进《出入境证件鉴别教材》、《前台检查员出入境证件鉴别实用手册》等学习资料在各边检站的普及使用，既要包含理论知识也要有实践指导；定期举办全国范围内的业务培训交流班、伪假证件实物巡回培训；各总站之间、总站与高等院校间也应充分发挥地理区位优势，积极探索建立协作交流的教学学习机制，定期召开专家业务座谈会，学习交流最新的证件防伪技术和知识理论体系；深化与境外移民管理机构的交流协作，邀请境外专家来华讲学，提升对其他国家证件鉴别重点的准确把握。

3.数据库的系统化。

我国国家移民局的成立标志着出入境边防检查工作面临新的历史条件。随着我国综合国力和国际地位的不断提升，应积极与世界各国开展合作，逐步加强与我国驻外外交代表机构、出境入境证件签发机关和公安机关出入境管理机构等沟通联络机制，指派优秀的业务骨干交流学习，互相探讨出入境证件认定过程中存在的疑难问题，获取最新的出入境证件样本及动态信息预警。充分利用“一网一库一系统”的先进经验，探索移民出入境信息共享平台，完善出入境证件样本及防伪特征数据库。除权威机构发布的证件样本外，突出各边检站面向检查对象的特点，分工收集在查验过程中遇到的新版证件，并对其采集信息、查验重点、防伪措施予以整理发布，作为出入境证件真伪认定的参照自采样本，不断完善丰富数据库。

（二）提高出入境证件认定工作的规范化

1.认定流程的规范化

虽然《出境入境管理法》及后续出台的《出入境边防检查机关行政案件办理程序规定》对“证件认定程序”进行了原则性的规范，但并未从实施细则上进行相应规定。在实践中，边检机关出入境证件认定工作应依据内部业务规范并结合工作经验，并结合本单位实际情况开展具体实践开展，具体流程如图1。

图1：出入境证件真伪认定流程图

2.鉴别方法的规范化

出入境证件真伪鉴别是认定的基础和核心，应制定科学合理的鉴别方法，才能避免因专业人员的主观性导致的鉴别结论有所误差。出入境证件上的防伪手段千变万化，造假手段也层出不穷，针对此情况，应当突破表面，寻求实质，规定每种防伪措施最简单、便捷、科学、规范的检验方法，制作统一的出境入境证件检验流程表。可采取“二八”原则，即将重点放在多数证件共有的基础查验知识及通用鉴别原理上，同时掌握少数重点证件的关键查验点，做到有的放矢，有所侧重；同时可以对每个防伪点的查验顺序先后和对应的仪器设备查验参数予以量化要求，结合精密的查验仪器设备，辅助专业人员进行鉴别。通过制定统一的证件查验要点流程表及设定统一关键防伪点以及量化鉴别标准，可以让鉴别人员更加清晰、直观判断所用鉴别技术的证明力度，避免不同人员采取不同技术导致最终认定意见出现较大差别。

3.监督机制的规范化

出境入境证件真伪认定作为边检机关制止非法出入境活动的最后一道防线，其重要性不言而喻，如何对其进行规范化的监督也成为边检机关必须面临的问题。

边检机关应加大事中监督和事后监督的力度，要严格落实出入境证件真伪认定由两名以上证件认定人员作出，共同提出认定意见，当证件认定人员对认定意见存在明显分歧时，应当由所属部门另行指派两名以上证件认定人员集体讨论，做好讨论记录，留存归档。参与讨论的证件认定人员应当签署意见并签名，由所属部门最终审核并确定认定意见，必要时可由上一级主管部门进行审查决定。

目前来说，我国各边检站都已具备基本的出入境证件真伪认定能力。当遇到需要认定的证件时，边检机关要规定时限和申请延期的范围，确保鉴别人员及时完成鉴别工作。要严格落实证件认定人员的责任追究制度，对证件认定人员的责任追究应当按照证件认定责任终身制的原则进行，不受其职务变动、岗位调整的影响，对相关违反规定的认定人员要有所处理，由边检机关具体认定实施，从而有效实施监督，保障鉴别过程准确有效，保障相对人的合法权益，有力提升边检机关执法公正和公信力。

参考文献：

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