贵州省“ 1+N” 镇村联动发展模式分析

朱浩

贵州省住房和城乡建设厅

【摘要】：小城镇一头连着城市，一头连着农村，是城市之尾，农村之首，是城乡融合发展的重要节点。为推动城乡融合发展，2014年贵州省开展镇村联动发展，提出以示范小城镇为载体，带动周边N和农村联动发展的“1+N”镇村联动发展模式，有效推动了小城镇基础设施公共服务、城镇管理、绿色生态发展、产业发展等向农村延伸、促进城乡融合发展。

关键词：顶层设计、“1+N”镇村联动、示范小城镇、城乡

融合发展

1.背景概述

2012年8月，贵州省第一届小城镇建设发展大会在遵义市召开，提出要在全省重点扶持100个示范小城镇，以点带面推进全省小城镇建设的重大决策。2012年10月，贵州省《关于加快推进小城镇建设的意见》，提出:“小城镇是工业化、城镇化、农业现代化同步推进的重要节点，是实现城乡统筹的重要融合点。加快推进小城镇建设，对于坚持科学发展、奋力后发赶超，与全国同步建成全面小康社会宏伟目标具有重要意义”。文件要求“重点扶持100个示范小城镇。从规划、设计、建设、管理到产业培育、镇村联动、文明建设等,一抓到底”。贵州省积极探索了镇村联动发展模式，有效助推了城乡融合发展。

2.贵州省镇村联动发展模式思路分析

2.1 全力推动示范小城镇发展

2012年11月，贵州提出重点打造100个示范小城镇在内的“5个100工程”（即100个产业园区、100个示范小城镇、100个现代高效农业示范园区、100个城市综合体、100个旅游景区），作为贵州后发赶超、同步小康的重要发展平台。贵州省以100个示范小城镇为重要载体，按照“小而精、小而美、小而富、小而特”的要求，采取分类推进、重点突破的方式，积极推动示范小城镇改革创新、基础设施建设、城乡公共服务均等化、民族文化传承、绿色生态发展、同步小康等，为农村与示范小城镇无缝衔接提供了重要平台。

2.2 建立“1+N”镇村联动发展模式

按照“以镇带村、以村促镇、镇村互动”发展思路，在全国率先建立“１＋N”镇村联动发展模式，实施基础设施联动、公共服务联动、产业发展联动、绿色廊道联动，实现镇村“联规、联动、联建、联美、联富、联强”，促进镇村联动发展。

3. 工作方法

3.1 提升示范小城镇发展质量

3.1.1 开展顶层设计。2012年以来，在改革创新、简政放权、民生保障、规划建设、城镇管理、生态环境、财税金融、产业扶持等方面，出台100个示范小城镇建设政策类、管理类、技术类顶层设计文件60余个。其中，政策类文件主要有《关于加快推进小城镇建设的意见》、《关于支持“5个100工程”建设政策措施的意见》、《关于加快100个示范小城镇改革发展的十条意见》等；技术类文件主要有《贵州省100个示范小城镇规划建设管理导则》等文件。率先建立了全国小城镇建设内容最全面、指导性最强的政策支撑体系，为全国小城镇规划、建设、管理、改革等提供了可借鉴的贵州经验。

3.1.2 设立工作目标。2013年3月，印发《贵州省100个示范小城镇建设2013年工作方案》，确定了示范小城镇建设发展目标，以点带面推进我省小城镇建设。由此，形成了年度制定小城镇工作目标的工作机制。

表1 贵州省100个示范小城镇建设年度工作目标

3.1.3注重规划引领。出台《100个示范小城镇规划建设管理导则》、《100个示范小城镇总体规划技术导则》等规划编制技术导则。按照“小而精、小而美、小而富、小而特”的要求，注重与土地利用总体规划、环境保护规划等“多规融合”，践行“绿水青山就是金山银山”发展理念，坚持生态优先原则，增加绿色专章内容，更加注重贵州山地特色生态空间保护，尊重自然，顺应自然。率先在明确规划编制中增加“8+X”项目建设布局图，建立项目台账表，做到规划成果“先落图、再落地”，增强规划成果的项目化、实用化。

3.1.4建立改革创新政策体系。2013年11月，印发了《关于加快100个示范小城镇改革发展的十条意见》，重点围绕优化机构设置和编制配备、扩大镇级经济社会管理权限、推动农村土地要素流、加强基础设施和公共服务设施建设、加快推进农民城镇化进程、大力支持创业特区产业发展、加大金融支持力度、强化综合配套支持、加强人才培养引进、建立考核激励机制等10个方面的改革事项，有关部门围绕《十条意见》相继出台了29个配套政策措施，建立了示范小城镇改革创新“１＋N”政策体系。

3.1.5多形式开展干部培训。将小城镇建设发展作为小城镇规划建设管理人才培训内容，重点讲解小城镇规划建设、镇村联动政策要求及技术标准，提高乡镇干部专业素养；

3.1.6强化“8+X”等基础设施建设。制定了《贵州省100个示范小城镇“8＋X”工程项目建设指导要点》，明确“8+X”项目建设标准，建立“8+X”项目建设台账，强化示范小城镇综合承载能力。

表2 100示范小城镇“8+X”项目

3.2 推动镇村联动发展

3.2.1启动镇村联动发展模式。出台《关于启动全省100个示范小城镇镇村联动建设的通知》，按照“以镇带村、以村促镇、镇村互动”发展思路，在全省推广实施“１＋N”镇村联动发展模式，在全省建立镇村联动示范点，实现镇村“联规、联动、联建、联美、联富、联强”。

3.2.2实施镇村规划联动。结合乡村振兴战略,统筹布局镇区与乡村的基础设施、公共服务设施、产业发展等重大项目,做到镇区规划与乡村规划同步、村镇建设协调推进。

3.2.3实施镇村联动纳入小康创建。实施产业联动,依托乡村的优势资源和特色产品,大力引进一批农业产业化龙头企业,实现城镇居民与乡村群众共同致富。

3.2.4实施镇村基础设施联建和公共服务联动。以小城镇“8+X”项目建设为基础,推动道路、供水、供电、通讯、污水垃圾处理等基础设施向农村村延伸。同时将小城镇基础设施项目与美丽乡村小康路、小康电、小康讯、小康水、小康寨等项目统筹协调建设。积极促进公共服务均等化，将小城镇教育、医疗、文化、政务服务等公共服务向农村延伸。

3.2.5实施生态联动。统筹小城镇与农村山水林田湖草系统治理,留住镇村生态廊道、景观廊道,保护生态环境、山水田园格局。

3.2.6实施管理联动。建立镇村联动管理体系,统筹抓好规划编制、项目建设、环卫保洁、综合执法等工作,实现镇村规范管理。

3.2.7将镇村联动纳入小康创建。

制定《贵州省100个示范小城镇全面小康统计监测工作实施办法》，建立《贵州省100个示范小城镇全面小康统计监测指标体系》，制定了五大类15项监测指标，突出农村居民人均可支配收入、“镇村联动”覆盖率、“８＋X”项目建成达标三项核心指标。

表3 100个示范小城镇全面小康统计监测指标体系（节选）

3.2.8 召开会议推动。2012年-2017年，每年度召开全省小城镇建设发展大会，2014年第三届大会在安顺市召开，主题为“活力小镇·美丽乡村”，以西秀区旧州镇和浪塘村镇村联动发展为典型（邀请清华大学吴良镛院士亲自指导浪塘村美丽乡村人居环境整治项目），全面启动在全省推广“1+N”镇村联动发展模式，之后，历届全省小城镇建设发展大会将镇村联动发展作为重要工作内容进行部署。

4.镇村联动发展成效

2017年底贵州省100个示范小城镇“镇村联动”覆盖率为84.42%，其中达到90%以上的有58个；低于60%的有5个。镇村联动示范点人居环境得到极大改善，建成一批污水垃圾处理设施和生态停车场，174个美丽乡村建成乡村旅馆和农家乐一体化旅游服务设施。

4.1 规划联动方面。为推进镇村联动发展，如安顺市旧州镇编制了旧州镇总体规划，范围包括旧州镇区及周边村庄，综合衔接了旧州镇总规与土地利用总体规划、古镇保护规划等，以全域理念把镇区及周边的中心村和基础村作为一个整体来科学编制城乡总体发展规划，明确分区功能定位，统一规划居民生活区、工业区、商贸区、休闲区、农业园区等，使镇村发展能够相互衔接、相互促进。

4.2产业联动方面。以小城镇为基地培育乡镇企业，科学配置各类资源，将镇村生产融入区域性产业链和生产网络，助推镇村产业规模化发展，带动了产业兴旺与农民生活富裕，推动了城乡产业发展融合化和居民收入均衡化。安顺市旧州镇培育以“古镇区+山里江南”为核心的特色生态文化旅游景区，以“幸福花田+蝶恋花海”为核心的“花旅”旅游景点，镇区周边创建以浪塘村为核心生态宜居示范旅游景点等，形成核心向外辐射带动的组团连片发展格局。以安顺市旧州镇镇村联动为参考，贵州各地镇村联动点着力把小城镇建设成为乡村产业发展的中心，产品加工集散的中心、农民务工经商的中心、旅游服务的中心，把乡村建设成为小城镇产业发展的支撑地，推进现代山地地高效农业、特色观光农业、特色乡村旅游的发展。

4.3城乡人居环境整治联动方面。实施小城镇人居环境整治与农村人居环境整治，通过加快小城镇“8+X”项目基础设施设施等与美丽乡村项目联动实施、共建共享，延伸扩大小城镇基础设施网络覆盖面，完善农村基础功能配套，纵深推进了城乡基础设施与公共服务均等化，促进了生态宜居。在污水垃圾处理设施方面，贵州以小城镇建设为契机，将农村生活垃圾城镇一体化处置，将有条件的小城镇生活污水延伸至周边农村。在六盘水市，该市统筹实施农村生活污水治理示范项目建设，工程竣工后直接惠及周边村寨。又如，昌明镇结合多彩贵州文明行动，把环卫设施辐射到的村纳入管理，由镇政府出资向购买专业环卫服务，初步建立镇村环卫一体化处理机制。再如，安顺市旧州镇建成生活污水处理厂，连片供水和污水管道项目的实施，已经实现安全饮水覆盖率达100%，全镇的污水管网铺设区分了生活污水管网，统筹推动其余村寨生活污水处理采用人工湿地或小型污水处理站进行处理。

4.4资本联动方面。贵州不少地区小城镇实施镇村联动注重结合农村“三变”改革，以股份合作为核心，以股权为纽带，有效将农村各类分散的 资源要素聚集到产业平台上来，从而让农民从资源变资产中获得收入，增强了镇村联动产业统筹的内在联系。六盘水市水城县玉舍镇海坪村将 集体荒山荒坡入股野玉海旅游度假区，所得收益按比例分给村民，促进农村老百姓增收。

4.5管理联动方面。镇村联动管理方面，贵州各地不断探索创新，推进了乡村治理工作提质增效，在促进城乡居民基本权益平等化方面提供了组织保障。例如牛场镇通过“放管服”，将部分事权下放至村，节约人力、物力、财力，为农村老百姓服务。

5.结论

贵州省以小城镇为载体，积极推动“1+N”镇村联动发展模式，通过实施上述有效的措施，推动了小城镇与美丽乡村在统筹镇村空间规划、基础设施、公共服务设施、产业发展、绿色生态发展、镇村管理之间的“联规、联动、联建、联美、联富、联强”，为西部欠发达地区提供了城乡融合发展宝贵经验。

参考文献：

1.《贵州省100个示范小城镇建设发展报告（2013—2017）》

2.《贵州提升小城镇发展质量助推乡村振兴研究报告》

3.《关于加快推进小城镇建设的意见》

4.《关于加快100个示范小城镇改革发展的十条意见》

5.《贵州省100个示范小城镇建设2013年工作方案》

6.《贵州省100个示范小城镇全面小康统计监测工作实施办法》

7.《贵州省100个示范小城镇“8＋X”工程项目建设指导要点》

8.《关于启动全省100个示范小城镇镇村联动建设的通知》

作者简介：朱浩，1987年5月出生，男，硕士研究生，工程师。参与实施贵州省示范小城镇建设发展、“1+N”镇村联动、脱贫攻坚农村危房改造和住房保障等工作，及相关重大课题研究。2019年9月起到从江县开展脱贫攻坚农村危房改造和住房保障工作。

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