PPP项目交易阶段工程造价精细化管理研究

PPP项目交易阶段工程造价精细化管理研究

颜建华

灌南县住房和城乡建设局 江苏省连云港市 222000

摘要：PPP项目结合政府与私人的优势，为城市基础设施建设方式提高了效率。但在具体项目实施过程中，出现了较多因工程造价问题出现的纠纷。政府管家式造价方式使得项目资金管理漏洞频出，企业与政府无法顺利合作。本文将从精细化管理角度对PPP项目工程造价的方式、缺陷进行分析。

关键词：PPP项目、工程造价、精细化管理

引言：PPP项目是近些年来广泛运用于公共设施建设，城市大型工程建设的新型合作模式。政府将建设项目交由社会资本进行运营建设，并将建设项目的盈利收益与社会资本分享。但在项目运营的工程造价阶段，政府对于工程造价无法实施有效的监控干预，使得社会资本在项目运营中出现虚报、不合理竞争等现象。本文认为政府应将精细化管理作为PPP项目运营的强制需求，以政府为主导进行PPP项目的各个阶段精细化管理的推广。

一、政府实施精细化管理的重要性

（一）PPP模式具有制度设计优势

PPP项目的设计初衷是将政府与社会资本进行结合，使得大型建设项目的开展顺利进行。PPP项目诞生在国际经济领域中。本身是服务于跨国企业与资本输入国政府进行合作的经营模式，并在相关领域得到了大量有效优秀的实际运用。而移植到国内后，PPP模式针对国内建设项目也比传统模式更有效率。所以本文认为，政府不应放弃PPP模式而是应该深化对于PPP模式的认识了解。我国政府应将这一优秀模式进行消化吸收，转变为适用于国内的PPP模式变式。随着我国经济的发展中心从速度转变为质量，城市的建设也从追求城市规模转变为城市发展质量。PPP模式将政府与社会资本设置为一个利益整体，将政府行政资源与社会资本的政府需要转变对于PPP项目的态度。政府既是提出需求的甲方，又是进行监管的监控者。政府需要积极参与项目的各个阶段，并对于项目提出精细化的要求。

（二）为什么由政府主导精细化管理

PPP项目虽然具有大量的优点，但在实际实践中PPP项目出现了许多的问题。具体表现为招标文件模糊，社会资本资质审查不严，标后控制价虚高等。这些问题的出现使得PPP这一模式在国内实践中失去了制度设计的优势，反而成为了建设项目中各种矛盾的来源。需要项目中涉及到的政府与社会资本合作解决。但社会资本以营利为目的，精细化管理过程中势必会影响企业的部分利益。所以政府作为PPP项目的创建者，需要将这一管理方式进行落实

二、政府实施精细化管理的具体措施

第一、政府从招标文件阶段实施精细化管理。招标文件是政府对于PPP项目进行控制的第一阶段，需要政府进行详细的计划安排。首先招标文件需要明确体现出政府对于社会资本方资格的要求。PPP项目工程建设具有工程量大、建设周期长，需要社会资本长期且大量的经济投入。对于社会资本的企业资质、从业经验、资金体量等都有较高的要求。政府从资金角度需要社会资本的支持，但这一理由不能成为政府疏于管理PPP项目的理由。

第二、政府应从开标、评标、定标的过程中进行精细化管控。在政府管家式定价管理方式中，政府对于这一部分的管理较为凌乱，缺乏整体与系统的规范。但从精细化管理角度，这一阶段其实是管理的核心之一。评标委员会的人员设置，评标时采用标准的选择都需要政府从PPP项目本身出发制定出公平合理的标准。本文认为，政府在这一阶段应更多的体现出对于社会资本的监管与要求的职能。将对工程的质量安全要求进行严格把控。

第三、政府应做好对标后控制价的制定与复核。社会资本在招投标阶段对于具体工程的项目建设仍然处于估计阶段。而由于PPP项目通常工程量大，实际造价与投标书的估价经常会出现较大的差距。这一差距成为了社会资本脱离政府监管的阶段。所以政府对于项目建设阶段需要进行实时的监控管理，及时与社会资本进行造价方面的补充与修改。、

三、政府如何将精细化管理落到实处

（一）规范招标文件对社会资本的要求

政府对于PPP项目的招标文件需要进行重新的设计。PPP项目几乎以公共设施建设为主。而这些项目不同于以私用为目的的建筑工程，公共设施作为公共物品需要为全体社会成员服务，对全体使用者的安全负责。所以，政府在PPP项目中代表的利益其实是最广大民众的利益，社会资本承担的安全责任来自于对全体社会成员的安全责任。所以，政府应在招标文件中对社会资本的资格审查部分进行相应的提高。重点为企业注册要求，信用水平等。例如：政府可以在桥梁建造的招标文件中，提出对企业曾经参与的建造项目进行安全性审查，具体可以包括企业参与建造的桥梁使用年限，桥梁目前安全性能的评价，曾经与哪些地方政府合作等。政府将这些对于企业资质的审查纳入招标文件可以从项目建设初期就对建筑安全进行把控。

2. 规范评标阶段的各项具体事宜

当政府从精神化管理角度分析评标阶段时，我们可以发现评标阶段对于项目整体具有较高的重要性。诚然招标文件的要求提高使得最终入选的企业将更加具有专业性，但评标阶段才是政府与社会资本进行真正实际接触的阶段。这一阶段实际上是整个建筑项目从计划迈向实际的第一步。政府在这一阶段需要从监管者转变为代表了社会公共利益的甲方，将与社会资本进行初步的合作探索。政府在这一过程中应将对于各类PPP项目的评标过程、标准、进行较为详细的分类与建设。例如：政府可以将城市公园的评标标准重点设置为对自然环境的利用程度、建设项目资金利用效率上。而在道路修建项目中，评标的标准则更应该侧重于企业的从业水平，投融资能力与信用水平上。

2. 积极参与对标后控制价的复核

在政府管家式的管理方式中，政府对标后控制价的复核工作并不重视。原因如下：第一、复核工作需要大量的实地走访任务，对于政务繁忙的政府来说确实有些过于繁琐。第二、政府对于标后控制价并不重视，对施工方式、安全设施、实际价格等方面的不同缺乏监管。但从精细化管理的角度来看，政府对标后控制价的复核实际上是精细化管理的最后一步。政府以甲方的身份与社会资本进行协商调整，有利于促进社会资本更加深入的了解政府对于项目建设的实际要求。双方从磨合磋商中更加了解对方的工作方式，可以为PPP项目产生更多的优秀合作案例。但政府需要在这一阶段中设置对标后控制价的变化幅度。变化程度也需要根据不同项目进行调整。例如：政府对于桥梁建造的项目需要严格把控实际施工与图纸设计的差异，对于改动桥梁的措施进行专家审查并组成专项小组对改动措施进行投票表决。而在城市公园建设中，对于景观设计的变动，只要符合服务公众，美化景观的目的政府可以放宽变动要求。

结论：PPP模式为大型城市建设项目提供的优秀的思路，需要政府与社会资本积极合作。而在运用精细化管理方式对PPP项目进行运营时，政府应以甲方与监管者的双重身份对项目的工程造价问题进行管理。无论是前期的招标还是工程建设中的复核，都需要政府进行积极的参与和管理。政府应通过规范招投标流程、重视工程量清单编制等方式对项目进行实际管理。从而将PPP项目的优势发挥到最大。

参考文献：

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[2]梁俊.PPP项目交易阶段的工程造价精细化管控[J].决策探索(中),2020(11):37.

[3]唐文. PPP项目交易阶段工程造价精细化管理研究[D].湖南大学,2019.