河湖岸线保护与利用管理现状分析

河湖岸线保护与利用管理现状分析

刘茗 1 瞿海波 2

1江苏省太湖地区水利工程管理处 江苏省苏州市 215000

2江苏省灌溉总渠管理处 江苏省淮安市 223000

摘要：岸线既具有行洪、调节水流、维持河流生态平衡的自然属性，还具有开发利用价值和为经济社会发展提供服务的资源属性。随着经济社会的不断发展和城市化进程的加快，江河、湖泊开发活动和临水建筑物日益增多，对河湖岸线利用要求越来越高。因此，制定有效的管控措施，规范岸线开发利用管理，是近期河湖管理的重要任务。

关键词：河湖岸线；保护；管理现状

1河湖岸线利用管理现状分析

1.1岸线利用缺乏整体规划和有效管控

岸线利用缺乏统一有效的管理，不同部门各自为政，乱占滥用问题突出，产生了争抢岸线等矛盾。一些岸线开发利用未能统筹处理好上下游、左右岸等方面的关系，一些岸段的取水口、排水口、港口码头犬牙交错，相互影响。有的项目挤占规划保留区或防洪工程用地，改变河势，影响防洪安全。诸多问题的症结主要在于没有统一的岸线利用管理规划。一些临水城市对河湖岸线利用缺乏统一规划，随意围垦、占用河滩、违规建设码头港口，或与水争地进行建设房地开发等；对岸线利用缺乏功能区划概念，一些对水功能区有影响的码头或建筑物布置在河道的上游，对后续岸线利用项目和建设产生功能性不利影响。

1.2缺乏有效的协调机制

岸线的开发利用和管理涉及水利、国土、交通、航运、海事、市政、环保等多部门，受部门保护和行业利益驱动等影响，各部门都出台了相应的法律、法规和管理条例，但存在着主次不分、权限不明、范围不清、权责不一、管理交叉、相互重叠、推诿扯皮等现象。由于流域管理和行政区域管理之间、部门间和行业间缺乏有效的沟通、协调机制，导致政出多头，各自为政，多头管理，难以形成合力。一些管理制度、法规缺乏协调，管理范围重叠、交叉，岸线的防洪、供水、航运、生态环境保护以及开发利用功能缺乏统筹和协调，存在多头审批和重复审批问题。

1.3岸线利用效率低，资源配置不合理

部分资源型城市港口岸线过度开发，不注重治理保护，缺乏有效的控制手段；部分城市河段建设项目过于集中，河道壅水累加效应加大，影响防洪安全和河势稳定。岸线利用配置不合理，水源地设置缺乏统筹规划，部分小型工程大量占用岸线资源，深水泊位浅水利用，造成岸线资源浪费；一些先期建设的码头因管理等问题无力经营形成阻水障碍，缺乏退出机制；部分省际河道两岸各自为政，竞相开发利用，未能处理好上下游、左右岸之间的关系，形成新的矛盾，岸线资源保护困难。岸线滩地利用多用于经济开发，较少考虑对水景观、水环境、水生态、水文化的影响。

2岸线管理与保护的原则

（1）坚持保护优先，绿色发展。将岸线资源的保护放在突出的位置，岸线利用要以不影响河道堤防防洪安全为前提，不破坏河势稳定，不与生态环境和人文古迹相冲突，以满足人民群众饮水安全等公益性项目为先，严控岸线利用，严禁非法、随意、无序岸线利用，做到绿色发展。（2）坚持统筹兼顾，协调发展。从综合利用岸线资源的角度出发，统筹防洪保安、城市发展、土地利用、环境保护等之间的关系，兼顾上下游、左右岸、地区间、行业间的岸线需求，合理布局生产、生活、生态岸线，协调好整体利益与局部利益关系，实现岸线资源的经济、社会与生态等综合效益。（3）坚持集约节约，高效利用。岸线资源属于不可再生的宝贵资源，要最大程度节约岸线使用，特别是城镇河段，注重提高岸线集约化程度，尽量集中建设港口、码头、锚地、服务区等设施，实现岸线资源配置和利用效率的最大化。（4）坚持因地制宜，突出重点。充分考虑当地地区经济社会发展的合理需求，协调好需要与可能、规划与现状、近期与远期的关系，突出生态安全、防洪安全、饮水安全，因地制宜地保护与利用岸线。（5）坚持依法依规，严格管理。坚持政府和市场协同发力，不断完善政府调控能力，充分发挥市场配置作用，逐步建立公平公正、积极有效的岸线保护与利用相结合的管控机制，以制度促进管理长期有效，强化监督执法，严格行政审批，实现岸线资源使用的法制化、规范化。

3河湖岸线保护管理建议

3.1理顺河湖岸线管理体制与机制

河湖岸线是不可再生资源，岸线开发利用直接影响河道行洪、河势稳定和河道安全。河湖岸线的开发利用与保护，应由水利主管部门按流域统一管理与行政区域管理相结合的原则统一规划和管理，交通、航运主管部门可负责岸线水面的日常巡查，航运主管部门整治航道和水利主管部门整治河道应相互征求对方意见，不得影响河道行洪、河势稳定和河道管理。交通、航运以及其他部门凡占用河道岸线开发利用项目，其工程建设方案应编制防洪评价报告，按水行政许可程序将工程建设方案报经有管辖权的流域机构或水行政主管部门审查同意。

3.2实施岸线利用功能分区管理

根据岸线的自然属性、经济社会功能属性以及保护和利用要求，划分岸线区段，明确各岸线区段的功能定位、保护与利用要求。

（1）岸线保护区的重要河势敏感区岸线、列入省级集中式饮用水水源地岸线、列入生态红线的河道岸线、已在建重要水利设施岸线，要结合保护目标，有针对性地进行管理，确保保护目标的实现。（2）岸线保留区的管理须重视岸线开发利用条件，岸线开发利用行为应与流域防洪规划相适应，严格控制工程建设标准，不得建设影响行洪的项目。对于河势不稳定，或河道治理及河势控制方案不明确而不具备岸线开发利用条件的岸线保留区，区内建设项目不得影响防洪安全、河势稳定，不得影响后续可能的河势控制工程的实施。以生态保护为主划定的保留区，应明晰各保留区的主要保护对象，严禁违反相关法律法规的岸线利用行为。对于因水利风景区、生态公园等特定目标而划定的保留区，只允许建设符合相应目标的工程项目，不得用作其他用途，不得建设工业港口、货运码头等生产设施。（3）岸线控制利用区管理，应强调控制和指导，实现岸线的可持续开发利用。对于目前开发利用程度较高，继续开发利用可能影响防洪安全、河势稳定、水资源保护等而划定的岸线控制利用区，在区内应严格控制新增项目，控制合适的开发利用密度，减小累积叠加影响。对于布局不合理的开发利用项目进行必要的调整，如优化整合、外移搬迁或升级改造等。（4）岸线开发利用区，须控制开发利用密度，尽量减小累积叠加影响，其开发利用行为应协调处理好与已有项目的相互影响。

3.3加强涉河建设项目管理基础研究，完善法规规章制度

目前涉河建设项目防洪评价只是针对单个项目，没有对整个区域河段的建设项目所造成的累积不利影响进行总体评价，有关部门应积极组织对岸线开发利用程度高的河段进行总体评价和研究。对涉河建设项目较集中的河段、重要险工及河势不稳定区域设置必要的观测设施，对工程实施前后河道行洪能力及河势变化进行研究性观测，对防洪影响处理工程补救措施进行验证分析，对计算分析方法进行验证分析，尽快制定涉河建设项目技术审查标准。

4结语

河湖岸线的开发利用应遵循“保护优先、严格管理、高效利用、可持续发展”的总体策略，要逐步解决河湖流岸线目前存在的问题，必须落实岸线利用管理规划，实施岸线控制线和分区相结合的管理方式。在确保防洪安全、河势稳定、供水安全，满足生态环境保护等要求的前提下，妥善处理岸线开发利用与保护的关系，发挥岸线的多种功能，达到岸线资源的可持续利用。

参考文献

[1]新疆库甫河河流岸线规划与管理浅析[J].胡尔买提·木拉提.珠江水运.2020(13)

[2]河流岸线开发适宜性及发展潜力研究[J].蔡晶,陈星,张其成,许钦.人民长江.2020(01)