立法背景下的江门市区山体保护规划研究

立法背景下的江门市区山体保护规划研究

王雪卿

江门市规划勘察设计研究院有限公司，广东江门 529000

摘要：2017年5月《江门市市区山体保护条例》正式颁布施行。按照《条例》要求，启动山体保护规划的修编工作，紧抓保护开发源头。通过构建山体保护利用评价体系，制定山体保护名录，划定保护范围线，细化保护和利用措施，为江门市山体保护工作奠定基础。

关键词：山体保护条例；山体保护规划；保护利用综合评价；山体保护名录

一、前言背景

党的十八大作出了“大力推进生态文明建设”的重大战略决策，把"美丽中国"作为未来生态文明建设的宏伟目标。在生态文明建设理念的指引下，江门市分别于2011年编制了《江门市山体保护利用规划（2011~2020）》，以及在2013年制定了《江门市区山体保护与利用管理规定》，两者配套实施，为规范政府部门履行山体保护责任提供了工作指导，但是由于法律效力不足，缺乏对破坏山体行为的处罚措施，山体保护力度有待加强。

自获得地方立法权后，江门市政府启动山体保护立法工作，《江门市市区山体保护条例》于2017年3月获得省人大批复，并于5月1日正式施行。为了加强山体资源的保护和利用，根据《条例》要求，启动市区山体保护规划的修编工作。

二、山体资源概况

江门市地处珠江三角洲西部，市区下辖蓬江、江海、新会三区。江门市拥有良好的生态基底，地势西北高，东南低，以山体、水系为基本骨干，以农田、河塘、城镇构成城市的基底，全市生态景观空间均质性较好。

图1 江门市区现状山体分布图

经统计，江门市区现有山体489座，面积约545平方公里。其中较为大型的山体有大雁山、凤凰山、龙舟山、凤飞云、白水带、圭峰山、古兜山、牛牯岭等。但近年来，随着城市建成区的不断扩大，乱挖、乱建、随意倾倒垃圾等破坏山体的行为层出不穷，山体保护问题日益严峻。为了保护山体资源，修编山体保护规划，划定山体保护界线，制定山体保护和利用策略显得十分迫切。

三、山体保护规划

山体保护需从两大方面考虑：一是基于生态环境角度，山体本体是否有资源性保护的价值；二是在城市开发建设中是否需要利用到山体用地。通过建立起刚性定量和弹性引导互为补充的山体保护利用评价体系，山体保护与城市建设将有效衔接起来。

3.1山体保护利用综合评价

3.1.1 资源性评价

以山体资源现状条件为基础，选取山体高程、山体体量、区位条件、景观敏感度、人文游憩价值、植被状况作为评价因子，通过层次分析法和专家打分法确定其权重，进行山体资源性评价。

表 5-1 山体资源性评价表

评价因子	描述	赋值	权重
山体高程	山体的相对高程在50米以上	5	0.1
	山体的相对高程在20米以上	3
	山体的相对高程在20米以下	1
山体体量	山体占地规模在20公顷以上	5	0.1
	山体占地规模在5公顷以上	3
	山体占地规模在5公顷以下	1
区位条件	山体80%被建设用地包围	5	0.2
	山体50%以上被建设用地包围	3
	山体50%以下被建设用地包围	1
景观敏感度	社会关注度和空间影响力一般	5	0.2
	社会关注度和空间影响力低	3
	社会关注度和空间影响力高	1
人文游憩价值	文化旅游价值高	5	0.2
	文化旅游价值一般	3
	文化旅游价值低	1
植被情况	绿化覆盖率达90%以上	5	0.2
	绿化覆盖率达50%以上	3
	绿化覆盖率达50%以下	1

3.1.2 利用性评价

山体除了对维护城市生态环境有重要影响外，临近城市建成区的山体用地对于城市的开发与建设也有着重要意义，这类型的山体可结合城市未来的发展需求进行适当开发利用。结合现状各类建设活动对山体的影响，以及相关规划的控制要求，对山体资源进行利用性评价。

表 5-2 山体利用性评价表

评价因子	描述	赋值	权重
与城市功能结合程度	本身或周边为城市重点建设地带	5	0.5
	周边为一般城市建设用地	3
	周边为农田或村庄	1
已有用地手续或规划影响	已有用地手续或者规划中为建设用地	5	0.5
	没有用地手续，或者规划中为非建设用地的	1

利用GIS的空间分析功能，对评价因子进行重分类，将结果进行叠加，最终得到三级分类，其中Ⅰ级、Ⅱ级山体纳入本次山体保护名录，共有222座。

Ⅰ级山体是指重点保护山体，为高景观价值、高人文价值、高景观敏感度的名山，包括有大雁山、龙舟山、白水带、圭峰山和古兜山等5座山体。

Ⅰ级山体是指保护山体，为构成城市景观格局的重要元素，或具有重要的生态和历史文化价值的山体，共有217座。

Ⅲ级山体为已遭破坏、难以恢复的山体，或者允许合理城市开发建设、合法采矿采石等山体，其保护措施可与控规、城市设计结合。

图2 山体资源性评价图 图3 山体利用性评价图 图4 山体保护利用综合评价图

3.2 山体保护界线划定

图5 江门市区规划山体分布图

通过“资源性+利用性”结合的山体保护利用评价体系，确定纳入保护名录的山体后，结合上一版保护规划以及收集到的资料，依据以下原则对山体界线进行调整划定：（1）尊重既有物权，剔除已有权属、批文、采矿证等山体用地；（2）衔接相关规划，结合土规、总规、控规等划定；（3）满足公共建设需要，预留道路、公共建筑修建等用地；（4）核准原有界线，根据最新的航拍、地形资料等进行修正。最终确定纳入山体保护范围的面积约455平方公里，约占市区总面积的25.5%。

四、山体保护规划措施

4.1 明确山体保护主体，落实山体保护责任机制，

根据《条例》要求，明确各级政府及部门对于山体保护的管理职责，建立起山体保护责任单位制度、考核评价制度、政府接受监督制度以及山体保护联席会议制度等。

4.2设立山体保护界桩，遏制破坏山体行为

市、区人民政府需根据山体保护界线进行勘界，设立界桩或其他保护标识。为防止城市建设、自然风化等对山体的侵蚀破坏，对山体边界采取挡墙处理、道路隔断、绿化廊道软化、自然水系隔断等形式的保护措施。

按照《条例》要求，山体保护范围内严禁擅自采石、挖砂、取土；未经规划许可或者违反规划许可修建建筑物、构筑物；在非指定区域内建造坟墓；随意倾倒、抛撒、堆放垃圾；擅自采伐林木；损毁、擅自移动界桩或者其他保护标识；其他损害山体的行为等七类破坏山体行为。

4.3 打造山体景观视线通廊，优化城市轮廓线

山体作为城市特殊的景观资源，是反映城市自然特色的标志性要素，也是城市形象的重要观景点，保护山体与山体、山体与水域、山体与城市之间良好的景观视线通廊，优化山体轮廓线，是强化城市自然山体风貌特征的重要途径。

结合城市建设与山体资源现状，打造山与山之间相互呼应的视线通廊，重点控制“大雁山—龙舟山—圭峰山—古兜山”视廊、“石龙山—丰乐山—元宝山—鸡爪山—白水带—牛牯岭”视廊。强化山水之间的视线联系，以滨水岸线为视点，当山体与岸线距离小于100m 时，建筑高度要控制在9m以下，以形成明显的山水视廊。

4.4 结合山体性质，实施分类开发保护

规划将保护山体的性质分为风景区、城市公园、社区绿地、生态林地四类，并根据不同的功能性质提出不同的开发利用策略。

风景区建设需严格遵循《风景名胜区条例》，其控制指标、景观塑造、公共配套等要按照风景区总体规划和风景区详细规划的要求，不得破坏景观、污染环境、妨碍游览。城市公园建设可参考《城市公园设计规范》，合理开发建设一批公园，作为市民日常休闲娱乐、科普宣传的场所。社区绿地主要以方便市民休闲为目的，建设小区游园、带状公园、街旁游园等，增加市民游憩活动设施。生态林地主要位于城市建成区外围，以保护为主，原则上不进行各类旅游项目的开发，重点进行生态修复和完善，在山体护坡、复绿等方面作出改进。

五、结语

立足于江门市区的山体自然资源，深入贯彻落实“绿水青山就是金山银山”的生态文明建设理念，保护不可再生的山体资源，守住生态底线，从源头上控制破坏山体的行为，做到“应保尽保”，使得山体保护有法可依、有章可循。

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