浅析我国光伏产业发展政策及优化建议

刘晟毓

中国大唐集团技术经济研究院有限责任公司 北京市 101401

摘要：发展太阳能光伏等可再生能源产业是世界各国能源战略实施与能源结构调整的共同选择。太阳能光伏产业作为我国战略性新兴产业的重要组成部分，其在国家政策的大力引导下发展迅速。与此同时，产能过剩、脱网、弃光等诸多问题也日益显露。本文以我国太阳能光伏产业政策为研究对象，从实践出发，对我国太阳能光伏产业政策展开分析。从政策横向协同、政策纵向协同以及发电侧与输电侧协同三个维度，着重剖析了我国太阳能光伏产业政策执行中多层次和多元利益主体的目标冲突、利益冲突和协同困境。分析了太阳能光伏产业政策取得的新成绩，同时，为我国太阳能光伏产业政策协同提出优化建议。

关键词:太阳能；光伏；政策研究

能源是人类生产生活的物质基础，也是经济发展的重要支柱，同时又是国家的重要战略资源。能源的开发利用，关系着一国经济增长的潜力，也影响着全球经济的发展和进步。当前，世界能源格局和供求关系正发生深刻变革，能源清洁化、低碳化发展成为全球能源的重要特征，以可再生能源为代表的新能源成为全球能源供给体系的重要构成和许多国家能源转型的核心环节。可再生能源中，光伏发电具有无噪音、无污染、易维护的特点，是一种具有发展前景的新能源发电形式，经过近10年的快速发展期，光伏发电的累计装机规模增长了25倍，同时成本下降超过70%。2020年9月22日，习近平总书记在第七十五届联合国大会一般性辩论上郑重宣布，“中国将提高国家自主贡献力度，采取更加有力的政策和措施，二氧化碳排放力争2030年前达到峰值，努力争取2060年前实现碳中和。”这一重要宣示为我国应对气候变化、绿色低碳发展提供了方向指引、擘画了宏伟蓝图。

一、国内外太阳能光伏政策分析

美国在1978年的《公用事业管制政策法案》中首次提出了可再生能源的开发利用。2015年发布的《清洁电力计划》被称为是气候政策的核心，并在2016年签署了《巴黎协定》，《清洁电力计划》在众多的反对声中搁浅并最终废除，特朗普执政后也将《巴黎协议》废除。

日本是最早提出太阳能发电的国家之一。1974年提出了“新能源开发计划”；1990年修改了《电力公司法》，用以支持光伏并网发电。在经过多年的发展后其中重要的法案有《替代石油能源法》、《促进新能源利用特别措施法》和《可再生能源特别措施法案》。这些政策与法案在促进太阳能发电方面具有导向性作用，分别对市场导向、财政补贴等提出具体实施规则。

中国关于可再生能源的利用政策发展大体可以分为4个阶段。在这些进程当中政策的类型分为3类：引导性政策、强制性政策和激励性政策。起源于1995年施行的《中华人民共和国电力法》；第2阶段2009年和2010年施行的“金太阳工程”和“光电建筑应用示范工程”，为我国大范围的光伏装机工作打响了第1枪；第3个阶段是在2011年国家首次提出了按照上网电价对光伏发电进行补贴；第四阶段是2017年国家能源局发布的《关于开展分布式发电市场化交易试点的通知》，这项通知的出台是政府将逐步退出光伏发电的舞台，光伏将要渐渐市场化的信号。

我国光伏发电行业在经历了2013-2017年的高歌猛进之后，在2018年经历了行业低谷，531政策的急刹车使得国内市场快速下滑、产品价格快速下降、企业盈利能力持续位于低位，行业发展热度骤降。但是，受政策影响，行业逐步由过去的粗放式增长、追求规模向精细化发展、追求质量转变。

二、太阳能光伏产业政策实践中存在的不足及原因分析

太阳能光伏产业在国家一系列政策法规的引导下，装机容量以“井喷式”的发展模式不断倍增，连续三年排名世界第一；太阳能光伏产业链也以“中国式速度”高速增长，新能源在全球也取得了辉煌成就。然而，在取得巨大成就的同时，产能过剩、脱网、弃光等一系列问题也日益严重。一方面西北五省弃光率高，新疆、甘肃尤为突出。另一方面平均利用小时数存在下滑趋势，太阳能光伏发电场的设备利用率并未到达理想水平。造成我国太阳能光伏弃光率高的原因：第一，技术层上机组调峰能力不强、断面受阻、储能技术不足及供热机组快速发展；第二，政策层上电力系统缺乏国家层面的综合规划、电网及电源建设周期的不同步、电力投资方向与新能源电力发展不匹配、新能源跨省跨区消纳机制的不完善等。根据中国可再生能源学会副理事长孟宪淦的观点：弃风弃光就是政策落实和监管不到位的结果。相比德国弃光率不到1%，我国弃光率高达30%，本文认为政策协同失灵是高弃光率的主要原因。

1.政策横向协同失灵。一是财政部、国家税务总局、工商部三个部门作为太阳能光伏产业的相关部门，相互协调配合不力，出现了“各自为规”的局面，最终导致企业不能真正享受到优惠的政策。二是在太阳能光伏产业政策执行中，部门之间存在交叉管辖、认定标准不一致的现象，从而导致政策横向协同失灵。

2.政策纵向协同失灵。一是由于地方抢装，造成了产能过剩、资源浪费、“路条”倒卖盛行，与国家制定的年度规划建设容量向佐。二是残缺式执行指政策执行的不配套、不完备、不及时，政策内容只有部分被执行，而其余则被“遗忘”；或政策执行得不及时，缺乏时效性，导致了政策目标实现得不全面、不充分。

3.发电侧与输电侧协同失灵。一是太阳能装机容量超常规增加极大地超出了电网配置能力；太阳能光伏装机量集中的省份已远远超过省区内光伏电力消耗量。二是电网与电源建设周期不同步。三是电力投资方向与新能源电力发展不匹配。

三、太阳能光伏产业政策优化建议

为了遏制“弃光”现象愈演愈烈，国家相关部门出台了一系列措施，通过三个方面措施对光伏产业发展中政策问题进行优化调整。一是优化产业建设布局，减少地方政府间博弈行为；二是优化电网配套政策，提高发电侧与输电侧协同；三是完善补贴政策，缓解利益主体之间的矛盾。目前国家通过取消补贴、建立预警机制、电网企业不得受理红色的省区光伏项目的新增并网申请、优化电网配套政策等措施，在一定程度上，弃光率有所下降，但相比德国、美国、荷兰等国家我国目前弃光率仍旧偏高，资源浪费严重。

为进一步提升太阳能光伏产业政策协同程度，本文提出几点优化建议。一是建立部门间协调机制，打破传统的职能化部门结构，推动横向部门间合作。二是建立央地平衡机制，强化政策整体化设计。三是完善市场机制，优化发电侧与输电侧政策体系。四是优化政策运行流程，提高政策协同机制保障。

结语

太阳能光伏产业是国家战略性新兴产业，在国际产业竞争中占据了主导性地位，对我国产业结构调整与优化产生深远影响。本文从光伏产业实践出发，对我国太阳能光伏产业政策进行研究，探究我国光伏产业政策存在的问题，并提出优化对策，一定程度上有助于优化和完善光伏产业政策，对制定与执行光伏产业政策具有一定的借鉴意义。