论重大突发事件中的强制隔离

论重大突发事件中的强制隔离

李琦琦⃰

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西北政法大学行政法学院，陕西西安 710063）

作者简介：李琦琦（1996-），女，陕西榆林人，西北政法大学行政法学院，硕士，研究方向：行政强制

【摘要】重大突发事件中采取强制隔离措施司空见惯，其法律属性为行政应急措施。实践中，实施强制隔离措施的程序步骤缺乏法律规定，实施主体间权责模糊，救济缺乏有效途径。试图借鉴行政程序制度内容，结合防控实际情况，以此提出对重大突发事件中强制隔离实施的对策与建议。

【关键词】重大突发事件；强制隔离程序；行政强制；

1. 强制隔离的法律属性

重大突发事件中的强制隔离属于行政应急措施或者临时措施。有学者认为行政强制隔离属于行政紧急强制措施，即行政强制行为；亦有学者认为，强制隔离属于行政强制措施中包含的行政行为。实际上，如果强制隔离属于行政强制措施的一种行政行为，那么按照逻辑，其实施应当适用我国《行政强制法》的规定。然而，在重大突发事件中有关部门实施强制隔离的程序并没有依据《行政强制法》去实施，而主要依据是《传染病防治法》的规定内容。由此观之，重大突发事件中的强制隔离并非简单属于行政强制措施的一种行政行为。

首先，根据我国《行政强制法》规定，表明适用行政应急措施的前提是对已经发生的或者将要发生的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件或者社会安全事件等突发事件，以及明确其法律依据是有关法律和行政法规的规定，而非依据《行政强制法》本身。在实践中，鼠疫、肺炎冠状病毒传染等被国家正式定义为重大突发公共卫生事件，其符合《行政强制法》的规定，即另行依照相关处置重大突发事件的法律、行政法规。因此，在重大突发事件中采取的强制隔离措施不完全属于《行政强制法》的调整范围。其次，根据我国《传染病防治法》的相关规定，明确规定公安机关和医疗机构是采取强制隔离的行政机关。因此，强制隔离属于行政应急措施或者行政临时措施，其实施法律依据是《传染病防治法》。在学术界，简单的将强制隔离归属于行政强制措施的一种行政行为是不严谨的。最后，在重大突发事件中实施强制隔离措施有其本身的、客观的法律属性，即行政应急强制措施。

2. 实施强制隔离的问题检讨

（一）强制隔离程序法律依据缺位

“依法行政”是建设法治国家、法治政府、法治社会的最基本的要素之一。重大突发事件防控中，国家需依法科学防控，首要做到依据有关法律采取相应防控措施。从现行法律规定来看，有关部门实施行政处罚、行政许可、行政强制等行政行为的程序均有相应的法律明确规定，分别是《行政处罚法》《行政许可法》以及《行政强制法》等。诚然，在重大突发事件防控中，实施强制隔离的依据主要源自于一些政策性文件和行政法理论上的原则内容。政策性文件主要有《新型冠状病毒感染的肺炎防控方案（第二版）》、《关于印发新型冠状病毒感染的肺炎诊疗方案（试行第三版）的通知》、《关于印发医疗机构内新型冠状病毒感染预防与控制技术指南（第一版）的通知》、《关于严格预防通过交通工具传播新型冠状病毒感染的肺炎的通知》等。学者提出的原则性主张有，依法原则、比例原则、程序正当原则等。综上，在重大突发事件中实施强制隔离措施的程序缺乏成文性的法律规范，这与我国坚持依法行政基本准则背向而行。

（二）实施主体权责模糊

从法律规定层面来看，有权实施强制隔离措施的主体有医疗机构、县级以上人民政府以及公安机关协助、应急指挥部和卫生行政主管部门对有需要的采取隔离或者就地隔离等医学措施。从追责层面来看，明显扩大了采取强制隔的主体追责范围，即增加疾病预防控制机构需要承担防控不当的责任。然而疾病预防控制机构在本法前文规定中并未赋予采取强制隔离权。可以说，法律对实施强制隔离主体的权责没有作出逻辑相通的规定，法律用语比较含糊，如法条前文所述“强制隔离”一词，但在法条后文中表述“控制措施”。以一般人视角而言，控制措施包含强制隔离。那么就容易产生误导，对没有赋予强制隔离权的主体要承担未实施控制措施的责任，这无疑于增加行政机关的工作负担。因此，实施主体间权责界限不明确，导致追责不能落实到位。

（三）侵权致损的救济途径缺失

强制隔离是一种行政应急措施，但此处的“行政”应当是广义上的行政，即具有管理控制的目的单位或组织，而非行政法学理上所指的狭义的政府行政。基于强制隔离实施主体中有医疗机构等事业单位，而非全部都是行政主体。因此，强制隔离的实施主体不等于行政法学理上讨论的行政主体，被隔离者也就不是绝对的行政相对人。在这里显然不能适用于《行政复议法》和《行政诉讼法》规定的救济途径。《传染病防治法》只规定了对被隔离人员应当提供生活保障或工作报酬的落实，而对于被隔离人员的间接损失没有作出具体的规定。因此，从法律规定的内容来看，被隔离人员只能对违法行政行为不服提起行政复议或者行政讼的权利，而对行政补偿不服无法得到救济权利。

三、强制隔离的对策与建议

1. 适用行政程序制度的一般规则

行政程序制度是行政机关实施行政行为，实现其行政职能的方式方法的总称，目标是维护公共利益和保护公民、法人或者其他组织合法权益。行政程序制度应用到强制隔离的实施程序中，能够充分保障被隔离者的相关权益。因此，笔者建议遵循行政程序实施强制隔离。第一，表明身份，其法理基础是信息公开制度，即身份信息的行政公开，是作为衡量行政工作人员身份范围的判准。从防控角度来看，有利于被隔离者明确知晓实施强制隔离的主体机关。第二，说明理由，即对被隔离者说明事实依据和法律依据，满足被隔离者的知情权。第三，听取陈述和申辩，其最显著的特征在于程序性、平等性及协商性。恰逢强制隔离是以保障公共利益为前提，适当损害较小的被隔离者利益为手段，足以要听取被隔离者的陈述和申辩，保障其拒绝隔离的理由。第四，出具强制隔离决定书及告知不服的救济途径，目的是实现程序统一化，全面保障被隔离者的相关权益。

2. 完善修订《传染病防治法》

在现行《传染病防治法》规定的基础之上，明确细化强制隔离实施主体间的权责，便于保障被隔离者行使救济权利。一方面是实施主体法定化，笔者认为将医疗机构与县级以上地方人民政府作为行使强制隔离权的主要机关。我国行政主体包括行政机关和法律、法规授权的组织。因此，对于医疗机构应当赋予强制隔离权，视为法律、法规授权组织，并接受相关法律的规制。如同高校作为法律、法规授权组织，具有行政主体资格，有权授予学位证书，并且独立承担相应责任。这样做有利于被隔离者拒绝隔离或者不服隔离决定，可以采取相关救济渠道。另一方面是统一《传染病防治法》中关于强制隔离使用的“言词”，彻底细化“控制措施”中需承担法律责任的范围。基于强制措施是传染病防治中的最主要手段，因此笔者建议将“强制措施”作为承担法律责任的控制措施内容，形成前后法条表述一致，使实施主体清晰自己的权责，积极作为。

3. 完善救济途径

强制隔离的性质属于行政应急措施，应当受到司法机关的审查监督，被强制隔离的公民遭受相应的违法侵害时有权获得法律的救济保护。首先，对被确诊病人、疑似病人及密切接触者违法实施强制隔离，即已经被限制人身自由的，被隔离人或近亲属有权提起行政复议或行政诉讼，并要求赔偿损失。其次，因隔离需要依法向公民、法人或者其他组织征收、征用场地或者基本的防护用具时，造成财产损失的，应当根据有关法律法规的规定采取行政补偿，对补偿不服的，有权向人民法院提起行政诉讼。最后一点是对于实施主体违法采取强制隔离后，致使原本无感染的被隔离者感染病源造成损害的，被隔离者有权提起行政复议或行政诉讼。

参考文献：

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[2] 雷娟.传染病强制医疗的立法规制检视[J].行政法学研究，2013(3).

[3] 江必新.用法治思维和法治方式推进疫情工作[J].求是,2020(5).

[4] 刘军.论行政表明身份[J].中南民族大学学报（人文社会科学版），2009(2).

作者简介：李琦琦（1996-），女，陕西榆林人，西北政法大学行政法学院，硕士，研究方向：行政强制

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