上海市青浦区消防救援支队 上海 201700 【 摘要 】 :本文分析了农家乐(民宿)发展现状、法律法规沿革及存在的主要消防安全问题,并就加强农家乐(民宿)消防安全管理,防范和化解消防安全风险,提出了具体措施和建议。
【关键词】:农家乐 民宿 消防安全 对策
农家乐(民宿)是指位于乡镇、村庄内利用农村宅基地、集体土地修建或村民自建房屋改建的,用于提供住宿、餐饮等休闲娱乐服务的场所。随着我国经济社会的快速发展,人民群众物质生活水平不断提高和日益增长的美好生活需要,到农家乐(民宿)休闲度假,融入当地独有的人文环境,已经成为人们休闲度假的首选方式,使我国农家乐(民宿)业得到快速繁荣发展。但是,农家乐(民宿)从业人员管理能力不足、安全意识薄弱、安全设施投入不足等客观因素的普遍存在,也使农家乐(民宿)火灾隐患问题十分突出,火灾事故时有发生,如何做好农家乐(民宿)火灾风险的防范和化解,是当前亟需解决的一项难题。
我国农家乐(民宿)业与国外相比起步较晚,但发展迅速,特别是江浙沪等地乡村发展迅猛。据不完全统计,目前全国农家乐已超过200万家,民宿5万多家,年接待游客近5亿人次,全国农家乐(民宿)等农业观光旅游行业年收入达1200余亿元,已逐渐成为各地旅游支柱产业。
为规范农家乐(民宿)行业的发展,商务部于2007年印发了《农家乐经营服务规范》;公安部于2010年修订《农村防火规范》;2016年,中共中央、国务院出台意见鼓励发展休闲农业和乡村旅游,农业部、发改委、财政部、国家旅游局等十余个部门也相继联合下发了指导意见,推动落地了一批政策措施;2017年,住建部、公安部、国家旅游局印发了《农家乐(民宿)建筑防火导则(试行)》(以下简称《导则》),首次在国家层面明确了农家乐(民宿)的消防技术标准和措施要求;同年国家旅游局发布了农家乐(民宿)4项行业标准,从全国层面明确了行业发展规范。总的来说,我国农家乐(民宿)产业从最初的无规可依,到相关规范、标准逐步发展完善,总体上还处于发展阶段。
农家乐(民宿)大多是利用农村宅基地或集体用地自行修建或改造的房屋,相关的法律法规不完善,缺少统一的规划布局,消防基础设施配套不完善,建筑防火措施不到位,其主要消防安全问题有:
农家乐(民宿)是近年来发展起来的新型业态,其使用的土地、建筑和经营方式都具有一定的特殊性,在现行的土地、规划、建筑、消防等法律法规中,对其的法定定位较为模糊,没有专门规定,难以按现行法律法规执行。而按照国家及相关政府部门的指导意见来解决上述问题,对与法律法规规定不一致的问题,又存在认识和适用上的偏差,导致有的地方执行“过宽”,有的地方收的“过紧”。此外,从消防技术规范标准来看,虽然在全国层面出台了《导则》,浙江、北京、重庆等地也制定了专门的农家乐(民宿)消防地方标准或规定,但由于农家乐(民宿)基础条件、建筑形式、经营模式的“千差万别”,导致其实用性、针对性不强。
农家乐(民宿)使用的房屋大多为经营主体使用既有房屋改建的,或自行修建的,由于其用地性质、建筑结构、建设主体的特殊性,基本无法办理土地使用证、房产证等手续,一些农家乐(民宿)利用古建筑改建,一些房屋存在“先建后规”的现象,没有经过规划布局、建筑设计、竣工验收等环节,存在大量的先天性消防隐患问题,难以从根本上消除,相关的消防手续也难以办理。同时,一些地方由于行业发展指导意见不完善,并未明确农家乐(民宿)是否需要审批、由谁审批或怎么审批,导致大量的农家乐(民宿)未经工商、消防、治安等部门审批即投入使用,普遍存在消防安全责任不落实、消防监督管理缺位等问题,“带病经营”的现象十分突出。
多数农家乐(民宿)位于城乡结合部或偏远的农村地区,部分还位于古镇街区、山谷区域或风景区,所在区域道路狭窄、路况较差,部分路段消防车无法通行,同时距消防队站较远,一旦发生火灾,消防救援力量无法及时到达。一些农家乐(民宿)所在区域缺乏消防水源,市政供水管网等配套设施不足,没有市政消火栓,在山涧、河流等处取水又受地形限制,无法满足灭火救援需要。一些农家乐(民宿)经营者追求经济利益,在消防基础设施方面投入不足,消防车通道、消防水源以及喷淋、火灾报警和消火栓等消防基础设施配备不到位。一些地方农家乐(民宿)依托古镇街区建立,建筑年代久远、毗连成片,防火间距不足,且多为木结构建筑,建筑耐火等级低,同时建筑之间防火分隔不到位、消防设施配备不到位,一旦发生火灾,极易形成“火烧连营”的态势,造成无法挽回的重大损失。
由于农家乐(民宿)在环境部局和装修上注重氛围、格调的营造,在吊顶、墙面等部位大量采用木结构、竹结构等易燃、可燃建筑材料,或违规采用泡沫夹芯彩钢板搭建临时建筑,给农家乐(民宿)的火灾防范带来较多的不确定性。一些农家乐(民宿)电气线路敷设不符合规范要求,部分电气线路直接敷设在可燃闷顶内或可燃基材上,需要暗敷或是穿管敷设的电气线路未按要求敷设,且乱拉乱接、线路老化等问题较为普遍。一些农家乐(民宿)的业态多样,包括餐饮、娱乐、住宿等,会使用大量的电器,但是电气线路却是家庭的线路,导致用电容量不足、电气荷载过大,极易发生电气火灾。一些农家乐(民宿)内部防火分隔不到位,比较常见的是厨房部位与周围未进行分隔,有的采用秸秆、木材等易燃物引火做饭,有的使用炭火烧烤,甚至直接在门厅或房间内使用明火。一些农家乐(民宿)的房屋存在先天性隐患问题,或不按规范标准修建,导致安全疏散楼梯缺少、疏散宽度不足,也没有相应的辅助疏散设施,安全疏散不能满足规范要求。
多数农家乐(民宿)是农民自己经营和管理,管理水平不足,消防安全主体责任和消防安全培训制度不落实,导致配备的火灾报警系统、自动灭火系统等消防设施器材无人管理、无人会用,形同虚设。一些从业人员未经消防安全培训即上岗,消防安全“四个能力”严重不足,有的连灭火器也不会用。一些服务人员是经营者的家人或附近的农户,且多数为妇女和老人,文化层次不高,在用火用电用油用气等方面缺乏基本的消防安全常识,消防安全意识较为淡薄,逃生自救能力不足。一些从业人员对火灾危害性缺乏深刻的认识,对火灾的严重后果认识不到位,违规使用存放易燃易爆危险物品、违规使用明火的现象时有发生。
当前,多数地区农家乐(民宿)仍处于多头管理状态,一定程度上导致了该行业无序化发展。建议应由属地政府牵头明确行业发展意见,制定实施细则,确定牵头主管部门或成立政府层面的工作领导小组,细化旅游、公安、工商、环保、食品等职能部门的工作职责,强化协同配合,实现齐抓共管,形成工作合力。同时,建立完善农家乐(民宿)管理机制和治理体系,加强监督执法和指导服务,打击违法违规行为,推动经营者切实落实主体责任,确保农家乐(民宿)的健康、有序、安全发展。
在住建部、公安部、国家旅游局出台《导则》等技术规范标准的基础上,各地应结合当地经济发展、民族习俗、历史传统、村庄规模、地理环境、建筑性质等因素,强化顶层设计,制定包括土地、规划、建筑、消防等在内的相关配套的地方法律法规,明确审批条件、审批程序和相关的管理规定。同时,应针对农家乐(民宿)多样性、复杂性和基础条件存在差异性的特点,分类制定农家乐(民宿)的消防技术标准。如:按照建筑类型,分古建筑、农村自建房、木结构建筑等类型制定农家乐(民宿)消防技术标准,或按照业态类型,分餐饮场所、住宿场所和混合场所等类型制定消防技术标准。
现今的农家乐(民宿)日趋呈现出规模化、多元化发展态势,一些建在乡镇、村庄的村民自建房屋,一些建在城镇内,属于仿建农家乐(民宿)。同时,按照规模大小不同,也要区别开来管理。对此,应建立消防分类管理制度。对于镇、乡、村庄里的农家乐(民宿)按照当地专门制定的规范、标准或办法执行;而对于城镇内仿建农家乐(民宿),应严格按照有关餐厅、宾(旅)馆的法规标准执行。对于规模超过14个房间、建筑层数超过4层,以及建筑面积超过800平方米的农家乐(民宿),无论是位于镇、乡、村庄里,还是位于城镇内,都要严格按照公共建筑和公众聚集场所消防安全要求执行《旅馆建筑设计规范》(JGJ62-2014)和《建筑设计防火规范》(GB50016-2014)等规范标准。
农家乐(民宿)不是传统意义上的餐厅、宾(旅)馆,也不是居民住宅、农村自建房,就其场所的使用性质来看均为向旅客提供休闲、餐饮、住宿和娱乐的场所,具备《中华人民共和国消防法》所确定的公共聚集场所的基本特征。因此,在农家乐(民宿)的消防审批环节,应按照投入使用、营业前的消防安全检查的程序执行,依据《导则》及地方技术标准,对农家乐(民宿)的消防安全制度、消防应急预案的制定,以及消防设施、器材配置情况,疏散通道、疏散楼梯、安全出口、消防车道设置情况、室内装修材料使用等情况进行严格把关,防止出现“先天性”隐患问题。对于既有的农家乐(民宿)存在的消防安全问题,属地消防部门和公安机关应积极推动属地政府牵头开展综合治理,对整改达到要求的予以发放经营许可,对整改不到位的一律关停,通过“规范一批、提升一批、关停一批”,确保农家乐(民宿)安全有序发展。
农家乐(民宿)的健康发展需要政府的大力支持,农家乐(民宿)聚集的乡村或统一规划进行整体开发的村落,要切实加强消防基础设施的建设,可采取“公筹民助”“民筹公助”或纳入政府消防实事项目等形式,对消防车无法通行的道路进行改造,对缺水的区域增设市政消防给水管网、消防车取水点。同时,要进一步强化农家乐(民宿)的消防规划,对砖木结构、木结构建筑毗连成片的区域,应采取增设建筑之间防火分隔、在区域间设置防火隔离带、提高建筑耐火等级、减少易燃可燃建筑材料使用、强化消防技防措施等手段,切实改善消防安全基础条件,增强农家乐(民宿)建筑防御火灾能级。
农家乐(民宿)所在地乡镇人民政府、村民委员会等应当订立农家乐(民宿)行业防火公约,建立消防安全管理机构,实施消防安全“网格化”管理,落实防火巡查检查制度,建立专职消防队、志愿消防队或微型消防站,加强消防宣传教育。要督促经营者落实消防安全主体责任,针对农家乐(民宿)消防安全特点,定期组织从业人员开展消防安全培训,要推行消防安全标准化管理,规范用火用电用油用气管理,切实增强消防安全意识,提升火灾防范能力。
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【作者简介】:贡润,安徽蚌埠人,上海市青浦区消防救援支队助理工程师
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