关于构建国有企业合规管理体系的战略思考

关于构建 国有企业 合规管理体系的 战略 思考

许恩信1 雷朝辉2

中交一公局集团有限公司，中交一公局华南工程有限公司

摘要：当前国有企业生产经营面临的合规要求日益严格。加强合规管理，构建合规管理体系对国有企业有着特别重大的战略意义。文章剖析了国有企业构建合规管理体系的重点和难点，指出了构建合规管理体系应坚持的原则，明确了合规管理体系应建立的四道防线，并从夯实合规管理组织架构、完善合规管理制度、开展合规风险识别与评估、优化合规管理实施机制、加强合规管理处理和改进、塑造合规文化等方面对建立健全国有企业合规管理体系提出了建议。

关键词：国有企业，合规管理，战略思考

合规是指企业、员工及相关管理行为对所有适用规范的普遍遵守，既包括业务所在国的法律法规、监管要求、行业准则、商业惯例等外部要求，也包括企业规章制度、商业行为规范、员工行为规范等内部要求以及社会公德、商业道德等价值取向。合规管理是指企业通过制定合规政策，按照外部法规及企业自身经营目标的要求，统一制定并持续修改内部规范，监督内部行为规范的执行，以实现增强内部控制，对违规行为进行持续监测、识别、预警，及时地对合规管理制度进行修订和完善，达到防范、控制、化解合规风险等一整套管理活动和机制。^[1]近年来，国际社会和各国政府都致力于建立和维护开放、透明、公平的社会秩序，国内外一流企业都将强化合规管理、防范合规风险作为企业管理的硬性要求。在一定程度上，合规管理与业务管理和财务管理一起，被并称为企业管理的三大支柱。^[2]建立健全国有企业合规管理体系，对“深化国资国企改革，做强做优做大国有资本和国有企业”具有十分重要的意义。

一、国有企业合规管理面临的形势

国内先行开展专项合规管理的主要是银行、证券、保险等金融行业，涉及的规范主要包括银监会发布的《商业银行合规风险管理指引》，证监会发布的《证券公司合规管理试行规定》，保监会发布的《保险公司合规管理指引》《保险公司合规管理办法》等。2016年4月，国务院国资委将中国石油、中国移动、东方电气、招商局、中国中铁五家企业列为合规管理体系建设试点单位，开始探索不同行业的中央企业合规建设路径。2017年5月，习近平总书记在中央全面深化改革领导小组第三十五次会议指出，加强企业海外经营行为合规制度建设，更好服务对外开放大局。2017年12月，《合规管理体系指南》（GB/T35770-2017）经国家质量监督检验检疫总局、国家标准化管理委员会正式批准发布并于2018年8月1日正式实施，该标准以良好治理、比例原则、透明和可持续性原则为基础，提出了合规管理体系的各项要素以及建立、实施、评价和改进合规管理体系的指导和建议。^[3]2018年8月，习近平总书记在推进“一带一路”建设工作五周年座谈会上指出，要规范企业投资经营行为，合法合规经营。2018年11月，国务院国资委印发《中央企业合规管理指引（试行）》（国资发法规〔2018〕106号），明确了合规管理的定义、职责、重点、运行、保障等内容，推动中央企业全面加强合规管理，加快提升依法合规经营管理水平。2019年10月，国务院国资委印发《关于加强中央企业内部控制体系建设与监督工作的实施意见》（国资发监督规〔2019〕101号），要求建立健全以风险管理为导向、合规管理监督为重点，严格、规范、全面、有效的内控体系，通过“强监管、严问责”和加强信息化管理，将风险管理和合规管理要求嵌入业务流程，促使企业依法合规开展各项经营活动，实现“强内控、防风险、促合规”的管控目标。

国际上关于合规管理的立法，多见于相关的国际公约、协议以及东道国的相关法律法规定及监管要求等。国际公约、协议方面主要有：2005年12月生效的《联合国反腐败公约》，对预防腐败、界定腐败犯罪、反腐败国际合作、非法资产追缴等问题进行了法律上的规范，我国当年就加入了该公约。2010年4月，世界银行、亚洲发展银行、非洲发展银行、欧洲复兴开发银行、美洲开发银行共同签署了《共同实施制裁决议的协议》，约定对腐败、欺诈等行为进行联合制裁。2016年12月，亚洲基础设施投资银行也公布了《关于被禁止行为的政策》，禁止腐败、欺诈等行为。东道国的合规管理法律体系多与该国的市场监管程度、国际业务开展情况紧密相连。以美国为例，合规管理较为严格规范，相关的合规法律主要包括：一是1997年颁布的《反海外腐败法》，禁止美国公司向外国政府公职人员行贿，是目前规制美国企业对外行贿最主要的法律。二是1990年颁布的《美国联邦量刑指南》，规定了企业承担刑事责任的处罚标准，同时将合规管理体系纳入了联邦法院量刑的重要因素。三是2002年颁布的《萨班斯法案》，要求上市公司必须建立合规管理体系。同时，该法案也继续沿用了“已建立合规管理体系，可以减轻处罚”的原则。四是2010年颁布的《道德-弗兰克法案》，要求银行以及其他金融机构提升合规管理水平等。众所周知，近来年，美国等发达国家频频使用“合规武器”，对中国企业实施“违规”制裁，中国企业为此付出了沉重的代价和高昂的“学费”，需要引起国内企业尤其是肩负着国民经济支柱作用的广大国有企业的高度重视。

国内日益严密的合规立法，不断规范的合规管理，以及国际持续严格的合规要求，真刀实枪的合规监管，都对广大国有企业参与全球竞争，建立世界一流企业，持续高质量发展带来了新挑战、明确了新任务。

二、构建国有企业合规管理体系的意义

一是贯彻依法治国方略，推进法治企业建设的本质要求。党的十八大，尤其是十八届四中全会以来，依法治国战略全面实施，法治国家建设深入推进，对国有企业法治建设明确了新方向，提出了新要求。国务院国资委部署开展了法治央企建设工作，强调中央企业应当加快提升合规管理能力，建设成为“治理完善、经营合规、管理规范、守法诚信”的企业。国有企业作为国民经济的主导力量和重要支柱，加强合规管理，构建合规管理体系自然是深入贯彻依法治国战略，全面落实法治央企实践要求，持续打造法治企业的本质要求和应有之义。

二是应对全球经济一体化，提升国际竞争力的客观要求。市场经济就是法治经济，在市场经济中，合规的企业将畅通无阻，违规的企业将寸步难行。近几年来，欧美等发达国家极力将合规机制上升到国际公约及商业准则的高度，受到“萨班斯法案”、“联邦证券法”、“爱国者法案”的推动，美国联邦政府司法部门越来越多地以长臂管辖为武器，对境外机构和个人提起诉讼和惩罚，使用这种看不见、摸不着的软实力作为应对发展中国家国际化竞争的一种利器，为发展中国家的海外竞争设置了障碍。国有企业要充分参加全球竞争，提升国际竞争力，更好地应对国际化挑战，就必须强化合规管理，提升国际竞争软实力，为跻身世界一流企业奠定合规基础。

三是践行“一带一路”发展战略，护航走出去的必然要求。国家“一带一路”发展战略的实施，为中国企业走出去提供了大有可为的广阔空间。国有企业尤其是中央企业基本都提出了海外优先优质发展战略，在国家持续深化对外开放的大背景下，国有企业做优做大做强海外市场势在必行。虽然海外市场大有可为，但“一带一路”沿线国家，有不少法治环境不佳，合规风险频发，只有通过强化合规管理体系来防范合规风险，通过合规管理措施来规避违规行为，广大国有企业才能在参与“一带一路”的建设进程中走得稳、走得远、走得安全。

四是加强企业内控管理，确保国有资产安全的内在要求。对于任何企业而言，合规问题都事关企业的存亡发展。无论一个企业的盈利能力多强，社会影响力多大，行业地位多重要，只要出现合规问题，都会面临法律的制裁、经济的损失、信誉的坍塌和公众的质疑。尤其对于国有企业，肩负着保障国有资产安全的重要使命，合规更不能出问题。合规管理是全面风险管理的一项核心内容，是实施有效内部控制的一项基础性工作。加强合规管理，强化内部控制，使企业各项经营活动符合内外部法律规定，使各项规章制度真正得以执行，使各种商业规则和道德规范得到有效落实，做到全员全业务全流程合规，才能保障企业稳健运营，确保国有资产安全稳固，实现保值增值。

三、科学规划国有企业合规管理体系建设

（一）充分认清建立合规管理体系的重点和难点

一是融入业务。合规管理体系，本质上是企业管理体系的一种，但核心和重点应侧重于“合规”，并且应融入到企业业务管理体系中，否则容易产生“合规”与“业务”两张皮的现象。如何融入业务管理体系，成为合规管理发挥价值的出发点，也是合规管理体系建设的难点，^[4]这不仅要求熟悉合规管理的相关理论和操作，还要掌握具体业务的模式、架构和实务操作。

二是搭建架构。合规管理体系要有效落地，最终离不开人的推动和执行。因此，必须有相应完善和高效运作的合规管理组织架构，同时对于合规管理组织中的相关人员，如企业最高决策层、首席合规官、合规部门及合规人员等都要有清晰的合规职责，除了强调赋予相应的职权外，更重要的是强调合规管理的责任，这无疑是合规管理体系建设的重点。

三是全员参与。合规管理涉及企业全员、全业务、全流程、全要素，需要企业每个部门、每位员工的有效参与，不能依靠也无法依靠某个部门或某几个人就能做好。关键少数带头践行、身体力行，绝大多数广泛参与、具体执行，合规管理才能有效落地，做出成效。如何让全员有效参与，切实执行，是构建合规管理体系的重点难点之一。

四是前瞻设计。合规问题产生的原因大多是因为外部环境的变化，包括法律法规、监管规则、社会准则、诚信道德等的变化或要求更加严格，一套有效的合规管理体系，不仅要能应对现有的外部环境，而且要有一定的前瞻性，要适当地超前设计，走在法律法规管制的前面，主动考虑未来可能的环境变化，这样在外部环境出现变化后才不至于措手不及。

（二）准确把握合规管理体系的建立原则

一是全面性原则。合规管理应覆盖企业所有业务、部门、机构和人员，贯穿决策、执行、监督、反馈等各个环节，确保不存在合规管理的空白或漏洞。二是独立性原则。合规管理应当从制度设计、机构设置、岗位安排以及汇报路径等方面保持独立性，合规管理部门以及人员承担的其他职责不应与合规职责产生利益冲突。

三是有效性原则。合规管理应当力求科学性和合理性，制定符合监管要求及企业需要的合规管理制度；企业经营管理人员和全体员工应当严格遵守并竭力维护合规管理制度，确保有效执行。四是及时性原则。合规管理牵头部门以及业务部门位应当及时识别、评估及处理合规风险事件，及时按照规定路径进行汇报，高效高质地完成各项合规管理工作。五是发展性原则。合规管理工作，应根据法律法规、政策制度等外部环境及企业经营战略、经营目标、经营条件等内部环境的变化，适时进行相应调整和完善，以符合合规发展要求。

（三）有效建立合规管理体系的四道防控线

“事前防范、事中控制为主，事后补救为辅”是法治管理的基本原则，同样也是合规管理的重要原则，合规管理需要在业务前端和中端发力，重点在事前的“防”和事中的“控”，辅之以事后的“督”和“责”，有效的合规管理体系需要构建好四道防控线。

一是思想防控线。通过学习培训、宣传教育、案例警示等多种形式，不断加强对全体员工的合规意识培育、合规理念孕育、合规行为教育，全面构筑好合规的思想防控线。这是做好合规“防”的基础，是从“要我合规”到“我要合规”的重要途径，也是广大国有企业全面践行合规，真正实现合规的驱动因素和关键内因所在。

二是制度防控线。企业的合规管理部门要牵头建好合规纲领准则、合规基本制度，各业务部门在职责范围内主责建好具体业务的合规管理制度，明确业务合规管理流程，全面构筑好合规的制度防控线。这是做好合规“防”的前提。其中，合规基本制度中需要明确合规管理的组织架构和职能职责，所有的合规制度在制定时都要结合前瞻性要求进行适当的超前设计。

三是管理防控线。企业的各业务部门在具体的业务实践和业务管理中要履行一岗双责，在做好业务工作之外，还要主责做好本业务系统的合规管理工作，全面构筑好合规的管理防控线。这是做好合规“控”的最重要环节和手段，也是合规融入业务的重要依托，更是践行全员参与合规要求的重要抓手。

四是监督防控线。对于各种违法违规行为，企业内部审计监督、巡视巡察、纪律检查等部门要做好监督检查与问责追责，全年构筑好合规的监督防控线。这里主要体现的是“督”和“责”。以事后的监督和问责，一方面，提升对违规行为的警示度和震慑力，使违规行为受到应有的负面评价，另一方面，通过末端反馈倒逼业务前端和过程管理更加依法合规。

四、加快建立健全国有企业合规管理体系

（一）夯实合规管理组织架构

合规管理组织架构可分为三个层级。第一层是最高决策机构，包括合规委员会和首席合规官，可在国有企业董事会下设立合规委员会，负责制定合规管理的目标、方针、政策和战略，统领企业合规管理工作；首席合规官由董事会聘任，可以由总法律顾问担任，代表合规委员会具体负责合规管理领导工作，对内向董事会负责并报告工作，对外按规定向相关监管机构报告合规工作。第二层是合规管理部门，接受首席合规官领导，对首席合规官负责，协助首席合规官具体履行合规牵头管理职责。第三层是部门合规人员，在各业务部门明确合规人员，在合规管理方面受合规管理部门的领导，具体开展本部门本业务合规管理工作。

此处需要厘清的是合规管理部门与企业其他内部监督部门，的权责关系和边界。以审计部门为例，合规部门与审计部门都相对独立，合规部门要接受审计部门定期和独立的审计和检查，合规部门为审计部门的合规检查提供方向和重点，同时可请求审计部门复查合规风险的特定领域，审计部门应将其作为内部审计的重点内容；反过来，审计部门的合规检查结果是合规部门识别收集合规风险信息和合规风险点的重要来源和依据。^[5]同理，合规部门与企业纪律检查部门、内控管理部门、风险管控部门的权责边界都需要明确和厘清，既要避免职责交叉，又要避免监督空白，不断构建有效的合规管理组织体系。

合规管理组织架构有了，还需要良好的人才队伍来执行，要不断加强合规管理人才队伍建设，强化合规管理人员的综合能力，对标世界一流合规管理企业，逐步培养具备法律、审计、经营、商务、国际贸易等多方面知识的复合型人才队伍；坚持合规部门及合规人员的专职化、独立性及中立性原则；科学规划合规官、合规人员的职业发展路径，畅通职业发展通道，逐步提高合规管理人员工作积极性等。通过多种方式和途径，逐步打造一支业务熟练、踏实肯干、精干高效的合规管理人才队伍。

（二）完善合规管理制度

可以从合规纲领准则、合规管理规范、合规管理流程三个层次完善企业合规管理制度框架，从建立健全相应的合规管理制度入手，进一步规范日常合规管理的决策机制和运行机制，实现规范运营、动态监管。一是合规纲领或准则。主要是指国有企业的行为准则，要规定合规经营的大政方针，规定每一名员工都必须遵守的合规基本原则等，是企业最重要、最基本的合规制度，也是其他合规制度的基础和依据。合规纲领或准则，由董事会制定并发布。二是合规管理规范。包括合规基本制度，如合规管理办法，也包括针对特定主题或特定合规风险领域制定的具体合规管理办法和规范，可适用于全体员工或特定业务单位，包括但不限于合同管理、招投标管理、采购管理、财务税收管理、商业伙伴、知识产权等领域，这类制度由相关的业务管理部门制定。三是合规管理流程。这是对前两类制度的补充和提升，相关的业务管理部门针对具体的合规要求，可以制定相应的标准操作流程，也可以将具体的标准和要求融入到现有的业务流程中，以此让员工明确合规制度需要怎么做、标准是什么、由谁来审批等，确保各项业务合法合规开展。

（三）开展合规风险识别与评估

识别合规风险，首先要找到合规义务。如前所述，合规义务来源于三方面：国内外法律法规、监管规定、行业规则等；企业内部规章制度；商业道德和职业规范等。合规义务是衡量合规管理中的一把“尺子”。有了“尺子”，对比对照后才能找到偏差，找到了偏差，才能评估偏差的后果并制定纠偏措施。首先，企业各业务部门要系统地识别合规义务及其影响，制定合规义务清单，列明具有强制性的合规要求，如法律法规，监管部门发布的制度、条例或指导方针，相关的国际条约、公约以及企业的合规承诺等。其次，对照合规义务，各业务部门要根据业务开展的实际情况，识别各自业务领域或各自工作岗位的合规风险点，开展合规风险评估，包括确定合规风险等级，形成风险排序，判定风险后果等，据此再拟定合规风险防控措施和应对计划。

（四）优化合规管理实施机制

合规管理实施机制包括合规培训、考核、举报和调查等。^[6]首先，培训是让员工了解和熟悉合规政策、制度及流程，包括普及性合规培训和业务性合规培训，普及性合规培训是要让全体员工了解企业的合规理念、目标、方针以及战略等，树立合规意识。业务性培训的内容要与员工角色和职责所涉及的合规风险及任务相符合，保证业务合规。各级领导干部，尤其是主要领导要带头参加合规培训，发挥好头雁作用，对高风险、关键岗位的员工还应有针对性地进行专题合规培训。其次，要保障企业合规管理的有效性，就需要对全员的合规表现进行考核评估。合规考核的内容可以包括按时完成合规培训，严格执行合规政策，有无任何违反合规的行为，支持合规部门的工作，及时汇报违规行为等，考核的结果要与员工的绩效挂钩，充分发挥考核的导向和指挥棒作用。再次，健全的举报机制，对违规者是一个警戒。可公布多种举报方式和途径，接受来自国有企业员工、客户以及第三方的举报和投诉，并充分保护举报人和投诉人的信息。合规管理部门针对举报和投诉信息，制定调查方案并开展调查，形成调查结论后，按照规定流程对违规行为进行处理。最后，要保障企业的合规制度得以遵守和执行，还需要合规汇报、合规咨询与审核、合规审计、合规信息管理以及信息化建设等方面的机制来配合，此处不再一一赘述。

（五）加强合规处理和改进

对违规员工的处理行为反应了企业对待合规管理的态度，是验证企业合规管理体系是否落地的有效方式。国务院国资委已经出台了《中央企业违规经营投资责任追究实施办法（试行）》，国有企业也应当依照或参照国务院国资委的办法，制定本企业违规的情形和相应的处罚措施，坚持依法依规问责、客观公正定责、分级分层追责、政治教育和制度建设相结合的原则，^[7]相关的违规行为一经查实，应立即对违规行为人进行处理，如批评教育、警告、降级、降职、解除劳动合同等，违规情形严重甚至涉嫌犯罪的，还要移交监察机关或司法机关处理。企业出现不合规行为时，除了应当及时处理外，更应该查明违规行为的根源，举一反三，对于合规管理体系进行重新审视、持续改进和优化设计，这样企业的合规管理体系才能够持续有效地运行。

（六）塑造合规文化

加强企业合规文化建设，开展合规宣传教育，要大力引导全体员工树立法律至上、规则为先的合规理念，自觉践行按章操作、依规办事的合规准则，不断提升全员的合规意识和合规能力。一是坚持理论性与实践性相结合。既要将依法治国新理念新思想新战略、习近平法治思想以及关于依法合规的重要讲话等作为必学内容，又要将与企业生产经营密切相关的法律法规、监管规则等作为重要内容。二是坚持突出重点和全员覆盖相结合。各级领导干部要带头学法、模范遵规，逐步建立健全领导干部学法学规的长效机制；涉及企业营销、投资、合同、物资、财务、海外等重点领域的人员，要加强针对性的合规教育，确保守住依法合规的底线，不碰违法违规的红线；同时，不断加强企业全员的普及性合规教育，形成全员尊规守法的良好氛围，树牢“依法合规、诚实守信”的合规文化理念。三是坚持传统手段与现代手段相结合。除了传统的合规培训、法规讲堂、知识竞赛、案例教育等途径外，还要充分利用互联网技术、云技术等开展远程普法宣规，积极开展智能化合规宣教，不断创新手段、拓展渠道。四是坚持合规奖励与违规惩罚相结合。对在企业合规建设中涌现出来的先进单位和个人，要树立典型，进行表彰奖励，使广大干部职工学习有榜样、凝聚正能量，教育引导全员把合规理念、职责规范、履职要求落实到工作之中，端正价值追求，严守法律规定，遵守社会公德，恪守职业道德。同时，对于违规的行为和人员，尤其是在给国有资产造成损失的情况下，要严格按照法律法规和制度规定，严肃追责问责，不断营造合规光荣、违规可耻的企业高质量发展氛围。

参考文献：

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1^] 王志乐.企业合规管理操作指南[M].中国法制出版社.2007.P5

2^] 陈瑞华.企业合规管理的三个维度[J].比较法研究.2019（3）

3^] 孙杰.浅析中国工程企业的合规管理[J].中小企业管理与科技.2018（6）

4^] 佚名.公司法律人如何构建一套完整的合规管理体系[DB/OL].合规网http://www.csrcare.com/Cultrue/Show?id=1535

5^] 王志乐.企业合规管理操作指南[M].中国法制出版社.2007.P147

6^] 佚名.公司法律人如何构建一套完整的合规管理体系[DB/OL].合规网http://www.csrcare.com/Cultrue/Show?id=1535

7^] 孙旭.深度合规管理[M].上海人民出版社.2020.P243

作者简介：许恩信（1983-），江苏连云港人，中交一公局集团有限公司法律风控部总经理、合规部部长，高级经济师、国有企业二级法律顾问职业岗位等级资格，从事国有企业法治建设、风险防控、合规管理等工作。

雷朝辉（1970-），中交一公局华南工程有限公司党委副书记、总法律顾问、工会主席、纪委书记，具有高级工程师和高级政工师职称，持有公路工程、铁路工程、市政公用工程专业注册一级建造师执业资格，持有国家企业法律顾问执业资格，长期从事国有企业基层党建、党风廉政建设、施工管理、法律风险防控和法治建设等管理工作。

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