土地征用过程中的问题及对策研究

土地征用过程中的问题及对策研究

刘芳

沂南县自然资源和规划局 276300

【摘要】随着我国城市化进程步伐的加快，土地征用也已纵深延展到了农村地区，农村征地引发了大量社会矛盾，已经成为影响经济社会协调发展和稳定的不确定性因素，应当引起高度重视。基于此，本文首先分析了土地征用过程的突出问题及其危害，并对产生这一问题的原因进行分析，最后通过转变观念和改革制度两个方面，给出了解决土地征用问题的建设性意见和建议。

【关键词】 土地征用 失地 原因分析 对策建议

一、土地征用中存在的突出问题

(一)土地征用过多，失地问题严峻

按照《全国土地利用总体规划纲要》，中国耕地保有量到2010年和2020年分别保持在18.18亿亩和18.05亿亩，确保15.60亿亩基本农田数量不减少，质量有提高。

根据规划纲要，2010年和2020年，新增建设占用耕地分别控制在100万公顷(1500万亩)和300万公顷(4500万亩)以内。

中国耕地面积从2005年的18.31亿亩，到2020年的18.05亿元，差额只有2600万亩地，新增建设用地1亿多亩，必然要突破占地红线。

据卫星遥感资料显示，近几年，违法用地数量一般占用地总量的20%-30% 以上，有些地方甚至达到80% ，失地问题已相当严峻。

(二)征而不用现象普遍，土地大量闲置

目前，在各地的土地征用过程中，由于现行土地征用制度和相关土地制度的滞后和不足，广泛存在着征用不用，多征少用的现象。

有关数据显示，我国城市由于盲目外延发展，城市容积率仅为0.3，近10%的土地处于闲置状态。据国土资源部的统计，在全国省级以上900多家开发区中，规划了近2万平方公里土地， 已经开发的仅占规划总面积的13.5% ，闲置荒芜土地占总规划面积的86.5％ 。

(三)征地补偿不尽如人意，农民利益得不到保障

土地征用过多使用行政手段，对农民的补偿只限于直接损失，间接损失的补偿没有充分考虑。而且，即使是对直接损失的补偿，也是按土地农业值来计算，以粮食的价格来计算补偿。

我国对农民现有的补偿方式是“买断式”一次性给付。由于农民本身的理财能力和投资能力偏弱，即使给得多一些也难免坐吃山空，加之当前土地征用补偿标准偏低，农民的近忧远虑更激化了征地中的矛盾。

由于对农村土地补偿款分配和使用的监管不到位，导致补偿金的发放过程渠道不畅，分配混乱，克扣、贪污以及乱投资等现象不断发生。不少地方对农民的补偿只是有限的“青苗费”和“口粮补金”，绝大部分补偿款留在村集体经济组织手中，用于兴办企业和各种经营性实体，而这些实体大多不能为集体经济增收，土地补偿款打了水漂。

(四)腐败现象滋生，社会各界反映强烈。

由于征地的决定权高度集中在政府手中，加之土地审批权重利大，极易滋生腐败，土地审批领域已经成为腐败的重灾区。

在相当一些地方，没关系没钱不批地、有钱有关系乱批地现象相当普遍，从而助长了贪污腐败之风，导致巨额的土地增值大量流入了不法商人和贪官之手，已经引起社会各界的强烈不满。

二、土地征用问题原因分析

1. 思想意识方面的原因

一是低征高卖的利益驱动。在不少地方，土地的收益已经成为“第二财政收入”。事实上，政府可以通过征收适量土地增值税的方式参与土地增值的再分配，而不应当将土地的增值全部拿走。

二是缺乏市场经济体制下土地管理的正确理念。在市场经济条件下，政府的职责在于着力营造公平竞争的市场环境，提供市场解决不了的公共物品和公共服务，政府的主要职能在于做好土地规划和用途管制，而非对土地市场的垄断。

三是畸形的政绩观在作怪。部分领导干部缺乏立党为公、执政为民的政绩观念，热衷于搞形象工程。至于失地农民的权益是否受到损害，对社会稳定有什么影响，则无心考虑。

2. 制度方面的原因

一是土地征用制度存在严重缺陷。当前造成土地征用中种种问题的最根本原因是政府征地的权力受不到有效的制约。

二是土地产权不明晰。现行法律规定的土地集体产权实际上是个笼统的概念。农村土地的集体产权实际上是“一种无确定主体的产权”。这与十六届三中全会提出的明晰产权的要求不尽一致。

三是行政法制监督制度不健全。这就使有些地方在征用与补偿时即使有法也不依，其中最关键的是缺乏公正的司法监督与救济。

四是基层民主制度不完善。由于种种原因，村级民主自身发育还远不够成熟。尤其是农村实行税费改革后，村级组织的行政化倾向、政府对村级组织的控制力实际上是加强了。

五是干部考核机制不合理。当前，对市县以下政府领导的政绩考核主要是看经济增长速度、城市发展状况及招商引资成果，而在保护耕地、保护农民权益方面缺乏相应的考核内容和指标。

六是土地税费制度不适当。这就在客观上不利于调动各级干部维护农民权益和保护耕地的积极性。按照当前国家的有关规定，土地收益大部分留给地方，政府要课征的税费科目极为繁多。这既加大了用地的成本，又挤占了应付给农民的补偿金。

三、对策性建议

要解决土地征用中存在的突出问题，必须按照建立和谐社会的要求，认真落实关于完善农村土地制度的决定。

具体而言，应从如下几个方面着手：

一方面，增强公民财产权保障意识，普及宣传农民物权法、土地法的基本法律理念：重新审视市场经济条件下政府职能的准确定位，转变行政管理方式和政府汲取财富的方式；树立正确的政绩观和科学的发展观，辩证地看待公平与效率、追求发展与个人利益及社会稳定之间的关系，要切实做到协调发展，平衡各方利益。

另一方面，首先是改革和完善土地征用补偿制度。即限定土地征用范围，严格区分公益用地和经营性用地。完善征用与补偿的程序，加强民主监督：确定合理的补偿标准，按照市场价格来确定补偿金；改革补偿金发放方式，土地征用的补偿金应在法定期限内全部、直接发放给被征用土地的农民。

其次是改革现行的地方税费制度。政府除征收适当的土地增值税以外，不得直接在土地征用中通过收取其他各种名义的费用来获取收益。

第三是完善地方领导干部的政绩考核制度。将保护耕地、维护农民权益纳入考核领导干部政绩的指标。

第四是完善对土地征用的监督机制。完善监察、审计以及上级机关的监督机制，加强党委、人大、司法机关的监督，重点保障司法机关解决征地纠纷公正性和最终性。

参与文献

[1]吴妍妍.关于改革土地征用制度的论辩[J].安徽农业大学学报(社会科学版),2010(02)

[2]周美艳.被征地农民社会保障问题的对策研究[J].理论界，2010(03)

[3]柴方胜.国外征地制度对我国的借鉴[J].云南行政学院学报，2010(02)

[4] 张凤荣.持续土地利用管理的理论与实践[M].北京：北京大学出版社，2000.

[5] 韩泰伦. 土地开发征收征用及收益分配实务全书[M].吉林：吉林电子出版社，2003.

刘芳（1976—），女，汉族，山东省沂南县人，沂南县自然资源和规划局，工作人员。研究方向：土地征用与拆迁补偿

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